中国新农村发展与农村社会保障

中国新农村发展与农村社会保障内容摘要：

中国新农村发展与农村社会保障 杨团 《学习与实践》2006 年 05 期 摘要：本文将中国农村社会保障定义为对农民的生产和生活的全面保护或称农民的可持续 生计。中国新农村建设需要新农村社会保障。它不同于工业社会保障，是从社会保护的政策 视角去推进农村发展。它既要改变农村发展的单纯经济政策导向，又要改变单纯社会救助 政策导向，而要以促进农村社会整体发展为主导，探索一条新路。本文在总结以往经验的 基础上，提出借鉴东亚农村发展模式：立法倡导综合性农协组织及其体系的建立和成长， 以及就地多元化等发展思路。 关键词：小农户社会保护、东亚经验、新农村发展战略、农村社会保障 十一.五规划提出建设新农村是重大的历史任务，“要按照生产发展、生活宽裕、乡风文 明、村容整治、管理民主的要求”，“要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深 化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入”。这样一个对于建设新农村 的全面描述，体现了在中国实现农村现代化发展的目标。可以说，建设新农村就是试图找 到一条适合中国农村的发展之路。 自 1949 年以来，这是中央政府首次将中国农村发展提高到这样的战略高度。它必然引 起农村发展政策的新一轮探索。作为统领各项农村政策和制度的总纲，农村发展政策的新 发展势必影响农村社会保障政策。本文试图研究新农村发展的战略性政策的走向，以及对 于农村社会保障的基本影响，这对于进一步探索适应农村发展的社会保障政策方向是有助 益的。 一．建设新农村的战略走向 分散经营且超大规模的小农户如何进入现代化，和其他居民共同享有社会发展成果， 是决定中国社会发展的根本性问题。 中国至今还是一个农业人口大国，人地矛盾十分尖锐。据 2003 年统计，农业人口 7.84 亿，占总人口的比重达 60.91%，(中国统计年鉴,2004)中国的耕地总面积不到 20 亿亩，人 均耕地不足 1.4 亩。在经济全球化背景下，由于工业加速发展，耕地每年在以 1000 万亩的 速度锐减。今后由于人口增加经济发展，土地资源将更加短缺。 要使农民摆脱贫困，国际经验之一是以大农经济——农业规模化、产业化解决分散的不 规模经济的问题，但是，中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺，没有可能走市场配 置农业资源的道路，面对三农问题，市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进 城，以加快城镇化来解决农业不规模问题，但是即便到 2030 年实现 60%的城市化率，按照 那时中国总人口的目标预测值(2005 年预测值为 14.7 亿)计算，还有至少 5.88 亿人口在农村 生活。 使几亿农民在较短的历史时期内摆脱贫困，以较低的社会代价进入现代发展状态，这 一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索 自己独特的农村现代化和中国现代化之路，因此，它不能不是一个长期的历史任务。 1 1949 年以来，中国共产党一直在探索如何从小农经济过渡到社会主义（社会主义即 现代化的代称），尽可能的缩短当中所谓无法逾越的资本主义阶段，----直到取消它，从小 农直接过渡到社会主义。尝试了多种方法。在早期先是试图用国家资本主义方式来代替资本 主义阶段，在小农经济之外，单独完成国家工业化，结果做不到。不抓住粮食，不搞统购 统销，不抑制小农户的所谓资本主义自发倾向，中国的大工业就搞不起来。就在这个时期 农村土改后出现了在互助组基础上发展起来的合作社。当时党中央出台了一份文件《关于农 业生产互助合作的决议》。文件中最关键的一句话是“既然西方资本主义在发展过程中有一 个工场手工业阶段，即尚未采用蒸汽动力机械，而依据工场分工以形成新的生产力阶段， 则中国的合作社依据统一经营形成的生产力，在动摇私有制基础也是可行的”。意思是说， 照马克思主义原理，只有当生产力出现革命性变化时才能导致生产关系的根本变化，而农 民合作社用统一组织社员进行农业劳动，社员们就形成分工，这就比社员单干效率高得多 这实际上就是生产力的变革。这个变革会导致农村的小农户所有制发生变化，演变成集体 所有制，这就是公有制之一种，于是，小农户通过合作社就和平长入社会主义所有制了。 所以，毛泽东当时发表很多按语，大讲在小农经济条件下农民群众当中也蕴含着极大的社 会主义积极性。在所谓解决了农村所有制改造问题的基础上，中国建立了农业支持工业， 乡村支持城市的国家工业化战略。其实，马克思根本没有讲过仅仅依靠社会化分工就可以 改变所有制。 而当时认为合作社，特别是高级社，已经具有了公有制的基础，这就是农业社会主义。 随后走到人民公社，公共食堂，一大二公，不断推动公有制从低级向高级发展，形成了由 党和政府为证明小农可以直接长入社会主义的理论而进行的政策设计和制度创造。而且由 社会主义革命理论自然引伸出公有制对私有制的革命，“革资本主义尾巴”的阶级斗争。 这个所谓农业社会主义的实践和理论错在哪里呢？杜润生先生在 1995 年曾经提出， 农业生产的生物学特性和农业劳动的度量和监督成本，限制了农业生产分工的效率，所以 互助合作不能当作农业主体劳动来对待。将工业分工引入到农业中去，试图依靠运动式的 方式 兴修水利，大搞集体化、机械化，形成规模经营的效率，其实都是与农业劳动的特征和规 律背道而驰的。 那么，分散的具有农业生产的广延性和继起性的小农经济走一条怎样的道路才能够真 正提高其生产效率，实现现代化呢？ 从 1980 年代初起，中国的农村改革通过承包责任制，提高了农民的生产积极性，从而 进入了中国农业持续发展的 10 年，但是进入 1990 年代以后，随着农产品市场竞争激烈和 农民负担加重，中国的三农问题日渐严重。 过去 20 多年来的农村改革与发展主要循下面一些逻辑展开： 产权改革的路径：希望通过承包、租赁和拍卖，将那些集体资产的产权清晰的划分到 户，包括农田、集体企业、林地和草地，甚至水井，都尽可能清晰地承包到户。从而可利用 增进个人资产的市场激励机制，以提高资产的使用效率。 产业化和专业化的思路：试图通过形成农产品的规模经营，创造集中化的生产基地， 使农产品与市场联系在一起，典型提法是公司加农户。 城镇化的路径：人们寄希望于农村之外，试图通过城市化和工业化解决农村剩余劳动 力问题，从而使农村和城市得到同时发展。一方面大量进入城市的农民可以繁荣城市经济 另外一个方面农村剩余劳动力的减少也可以使农村的资源更为集约地被使用。但是劳动力 转移同样面临巨大困难，由于农民工的工资没有与经济发展同步增长，他们并没有脱离农 村，失去劳动能力以后仍然要回到农村。同时农村的土地也并没有集中，仍然分散在不同 农户。 2 扶贫与社区发展的思路：试图通过国家规划和国家投资为主的八七扶贫计划，解决中 西部地区 2000 多个贫困县的脱贫问题。 社会保障的思路：试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度， 保障农民的公民权利，加强政府的转移支付。 公共服务的思路：试图通过加强农村教育，建立农村的文化、卫生、环保等各项公共服 务的组织和制度，推动以工带农、以城带乡的社会转移支付。 这些发展思路尽管都有所成效，尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显，但是并 没能从根本上改变农民群体的弱势地位，没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头，没 能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中 国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，这些措施只是在重复西 方农村发展道路的前提下，一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。 从长远看，甚至会使三农问题进一步恶化。 而我们的近邻，东亚的日本、韩国和台湾地区，却在西方发达国家之外，走出了一条 用社会保护政策推进小农户就地积累和农村发展的独特道路，取得了世界瞩目的成就。三 地的实践各有不同，本源却相同，其经验集中到一点，通过社会立法方式颁发对小农户和 农村的社会保护政策，大力推进和支持小农户的自治性的综合组织及其体系，以这些组织 及其体系为中介，形成政府——农民组织体系——分散的小农户的协作链，将小农户带进现代 化社会。其中最有启发意义的经验是，三地都立法规定企业不允许进入农村的产业，农民 的剩余只能由农民自己的自治组织获取和支配，这个规定日本在 2001 年、台湾在 1999 年， 才通过修订法律予以废除(渡边靖仁,2001,刘济榕 刘怡君,2005)。 三地实施小农户社会保护政策的直接效益，一是形成了系统化制度化的农协组织体系， 二是提升了农民自主治理能力，三是形成了一份巨大的农民组织的共同资产。尤其是三地 的农协组织都拥有农协自己的信用社和农业银行。农协组织都不是单一性而是综合性的， 兼顾生产生活、兼有养老、医疗、文化甚至旅游观光等各方面的功能。可以说是一个经济利益、 社会利益、政治利益的共同体。 这些效益的直接后果，是推动小农户和平长入现代工业社会。日本在战后 50 年间，成 功地走向工业社会，农业人口从近四成下降到 4%左右。韩国和中国台湾地区也在近３０年 完成了工业化，农业人口下降到３％左右。除了全球性的经济增长环境这个大因素外，与 三地实施小农户社会保护政策的成功实施有关。 以发展理论来看，这样的做法恰恰是将小农户的剩余留给了农民自己，保护小农户自 行积累，并且自动地在自己的家园进行扩大再生产。当然，由于 20 世纪工业社会正处于上 升阶段，城乡差别不仅在劳动生产率上，生活方式和社会生活质量上的差异也很大，这是 日韩台三地农业人口大幅度下降的主因。 东亚社会的成功经验告诉我们：第一，不能将建设新农村视为一个短期的、简单的工 程，需要的是树立长期奋战、艰苦奋战的准备。第二，必需立法。这是因为只有立法才能保 护脆弱的农业脆弱的农村和脆弱的农民群体真正能够得到应该属于他们的利益。第三，必 须立法倡导综合性农协组织及其体系的建立和发展，以此作为人与环境可持续发展、城乡 协调发展的基本制度进行长期建设。 二、新农村的发展模式与社会保障 何谓中国新农村的发展模式？它与当前正在运行中的农村发展一般模式有何不同？新 的发展模式对于农村社会保障提出了什么要求？ 3 笔者曾将中国新农村的发展模式概括为就地多元化。它的基本轮廓有这样几条：一是 农村生态地理环境大体上维持原貌，有相当的比例的农耕土地。二是农民的身份并没有变 成城市居民。三是农民的谋生方式多元化。可以在城市或乡镇打工，在农村消费，土地作为 生活资料永久保留，打工的收入鼓励其返回农村作为自己和家人享用低价高质的公共服务 的代价。四是农村社区的公共设施和公共服务具有与周边城市带相似的水平，它并非基于 当地的经济收入而是政府大力推行社会政策的效果。五是社区生活是开放的，与社区外更 多交流与互动，人口聚居的程度低于城镇，高于自然村行政村，形成了一种既不同于传统 的封闭的农村社