新加坡的經濟發展策略-外資, 外勞, 外客

新加坡的經濟發展策略-外資, 外勞, 外客内容摘要：

台灣國際研究季刊 第 8 卷 第 4 期 頁 85-108 2012 年/冬季號 Taiwan International Studies Quarterly, Vol. 8, No. 4, pp. 85-108 Winter 2012 新加坡的經濟發展策略－外資、外勞、外客 林健次 美國奧利岡大學經濟學博士 摘 要 過去二十幾年，新加坡以低稅負吸收外國法人與自然人移民、引 進外勞，提供新的資本與人力。新的資本、新的移民、新的外勞擴大 新加坡經濟的供給面。同時，這些新的移民與外勞「輪流的」或半永 久性的在新加坡生活，由新加坡提供生活與運用、操作外資的空間， 擴大新加坡經濟的需求面。因此，新加坡發展策略的特性可以用「外 資、外勞、外客」六個字去摘要。最能具體代表新加坡「外資、外勞、 外客」經濟發展策略措施的就是新加坡的賭場整合渡假村的設立。新 加坡的「外資、外勞、外客」政策並不適用於幅員相對廣闊、自然資 源相對豐富、農業與本土企業相對重要的台灣。 關鍵詞：亞洲經濟奇蹟、新加坡經濟發展策略、外人直接投資、外資、 外勞 86 《台灣國際研究季刊》第 8 卷、第 4 期（2012/冬季號） 壹、前言 在台灣有關新加坡的新聞，尤其是新加坡的經濟新聞，常以值得羨慕、 學習、模仿甚至抄襲的口氣與脈絡出現。 1 這些新聞的內容不但包括新加 坡名列世界前茅、超越日本的平均每人個人所得、新加坡經濟的競爭力、 高樓大廈林立、市容整潔、高效率政府、對世界資本的吸引力以及外人投 資的數量等等令多數人羨慕的現象，同時也包括新加坡其他個別政策的如 何值得學習與抄襲。這 些政策包括台灣政府曾經組團考察的國民住宅政 策，新加坡的低稅負政策、外勞政策、外資政策、移民政策、國際賭場政 策、主權基金設立、甚至包括建立「自由經濟示範區，把新加坡經驗複製 過來」（自由時報，2012a）等等。所謂自由經濟區，經濟部 2011 年底派員 前往新加坡考察（公務出國報告資訊網。2012），民進黨的高雄市政府也於 2012 年七月跟進（自由時報，2012b）。台灣官員的新加坡熱，好不熱鬧。 新加坡之所以常會被拿來與台灣比較評論，與共同被列為東亞四小龍 －台灣、南韓、新加坡、香港－有關。所謂的東亞四小龍指的是這四個 經濟體在 1970 年代至 1980 年代利用出口導向發展經濟，而且有極相同、 快速的經濟成長率，成為新興工業國（newly industrialized country, NIC）而 言。可是新加坡與台灣經濟的自然稟賦差異很大，尤其是土地與人口數； 即使台灣也不大，新加坡還是與台灣差異極大、不成比例。 2 殖民時代以前至殖民時代，新加坡已經發展成東南亞區域的都會區， 成為城市經濟。新加坡城市經濟自然稟賦的特點是幾乎沒有農業、農民， 不需顧慮農業、農民；初級勞工很少，其利益很容易被數人頭的政客忽視； 自然資源缺、腹地小，不適合發展低單位面積產值的產業。經濟環境的自 然稟賦如此，其產業發展政策自然不同；產業發展不同，因此其最適賦稅 制度、稅收來源與稅率組合自然不同。所以，這些基本的特性與差異假如 1 2 這可能與媒體，尤其是台灣的經濟媒體，受制或傾向取悅廣告與資本主有關。 以經濟的自然稟賦而言，我們以把四小龍成甲、乙二類：台灣與南韓是甲類，新加坡與 香港是乙類。拿甲類的任何一國與乙類的任何一國相比都要特別小心。 新加坡的經濟發展策略：外資、外勞、外客 87 沒弄清楚，不論是去新加坡取經或拿新加坡的政策來要求比照是很容易出 錯的。 本文的主要目是介紹新加坡的經濟特徵，尤其是近二十年多年來更形 獨特與明顯的發展策略，希望有助於探討它的發展策略是否值得台灣學習 參考，避免政策錯誤的移植。本文從新加坡的涉外經濟事務與其對國際要 素與需求的依賴的角度切入，觀察新加坡的發展策略，以及在這個策略之 下的主要政策工具。 本文第二節介紹新加坡政治經濟發展的簡單歷程。第三節以後分別介 紹筆者所認識的新加坡經濟的特徵與構成其發展模式的主要政策。第三節 介紹新加坡的主權基金，第四節介紹新加坡的賦稅政策，第五節介紹新加 坡的移民與外勞政策，第六節介紹新加坡的國際賭場遊樂區，第七節綜合 以前章節所述新加坡經濟的特徵，點出新加坡基本的發展策略。第八節討 論新加坡發展策略所代表的經濟政策空間對台灣的經濟發展策略的意義作 為結語。 貳、新加坡經濟概況 3 新加坡的面積約為 714 平方公里，約為新北市的三分之一。經濟活動 人口約為五百二十萬，其中約三百二十五萬是新加坡公民，五十三萬左右 是非公民永久居民，一百四十萬左右外國白領與藍領工人。 新加坡 2011 年的經濟成長率為 4.9%，經常帳國際收支為正 US$552 億美元，外匯存底為 US$2,372 億；包括所有外勞等所有經濟活動人口在 內，每年每人國民生產毛額（GNP）與毎人國內生產毛額（GDP）分別為 US$47,455 與 US$48,500 4，是世界最高的國家之一。新加坡在天然資源缺 3 4 本節參考 1. Booth（2003）、Huff（1994）、Department of Statistics, Singapore（2012）、 Ministry of Trade and Industry, Singapore（2012a, 2012b）、Wikipedia（2012a, 2012c）、以 及 Encyclopedia of Nations（2012）。 以 1 美元折合 1.3 星幣計算。 88 《台灣國際研究季刊》第 8 卷、第 4 期（2012/冬季號） 乏的情況下有如此成就，被世界主流媒體視為發展中國家經濟發展的典範。 事實上，新加坡和鄰近的國家相比，在二次戰後本來就相對進步。5 在 殖民時期，新加坡長期是英國的海軍基地，也是東南亞主要的金融、商業、 海上運輸與教育中心。很多馬來亞和印尼的初級產品，如橡膠和椰子多是 在新加坡加工並出口至世界各地。因為歷史的因素，新加坡本來就比鄰近 國家較具有發展企業的基礎建設與文化。 新加坡的人民行動黨（People’s Action Party, PAP）於 1959 年取得新加 坡殖民地政府的執政權。新加坡在 1963 年與馬來亞等地組成馬來西亞聯 邦，並於二年後的 1965 年退出聯邦成立獨立的共和國。獨立後新加坡政府 面對的是：（1）殖民地的歷史、語言、文化與基礎建設；（2）華人與華人 文化為主的多種族商業社會文化；（3）作為海運要衝的地理位置與伴隨的 經濟腹地；（4）有限的國內市場；（5）幾乎不存在的農業與有限的國內製 造業。在這種客觀的時空環境下，新加坡政府決定充分利用其殖民地遺產； 除了在既有基礎上繼續增強其金融與銀行服務業，在製造業方面則直接跳 過進口替代階段，直接採取吸引外資到新家坡投資設廠，進行出口導向、 出口擴充政策。 6 新加坡在獨立之後，對外自由貿易、門戶開放、擁抱外資的基本政策 與策略一直沒有改變。在經濟發展的過程中，政府主導新產業的發展與外 國勞工的開放也一直持續。當然，經濟政策也隨著世界經濟環境的改變作 適當的微調。譬如說為因應薪資上漲，加工業逐漸被馬來西亞與印尼替代 的結果，新加坡政府必須吸引較高技術層級的外資製造商，因此有科學園 區的基礎建設，人力資本的投資，更多的大學與研究機構的設立，透過高 等教育與研究的投資促進服務業的升級。 四十多年來除了新加坡的「開放」與倚賴外資政策與外國技術之外， 有另外一項與經濟開放、自由似乎互相矛盾的特色：那就是國營與獨占事 5 6 這一點和台灣在二次戰後比鄰近的中國和菲律賓國家有相對高的工業基礎很相像。 這點與台灣不同。台灣因為有相當的國內市場所以先從進口替代開始，第二階段才採取 出口擴充策略。 新加坡的經濟發展策略：外資、外勞、外客 89 業的建立與政府產業政策的核心角色。國營事業幾乎獨占經濟基礎建設， 包括水、電、瓦斯、通訊、運輸、港口、航空、住宅等的建設。為了管理 以上的投資，同時也為了有效利用外匯存底，新加坡成立了在世界上歷史 較早的二個主權基金。這兩個主權基金一直活躍於國際政治經濟界，是新 加坡政府運用的重要政策輔助工具。為了維持經濟持續的成長，新加坡所 吸引的外資必須維持一定的流量，因此新加坡一直維持相對低的稅率，甚 至成為區域稅率趨勢的製造者。為了配合引進新的資本的流入，新加坡的 對外國勞力的進口也採取相當寬鬆、積極的措施，其中包括：（1）歡迎資 本雄厚與高教育的移民，（2）寬鬆的多國公司外遣人員進駐措施，（3）積 極引進低技術、低工資的外勞。以上這些政策在最近二十幾年來更為擴大、 明顯。新加坡依賴外國資本、外國客人、外國勞工最具像、最具代表性與 指標性的就是 2010 年開幕的「整合型渡假村」（integrated resorts, IRs）。 叁、主權基金 一般而言，世界規模大的、在國際上活躍的主權基金（sovereign wealth fund）多數由產油國設立，以有效運用油元。一直到現在，東亞諸國的日 本、韓國、台灣都還沒有類似的基金；只有中國在新加坡之後，成立規模 更大的主權基金。新加坡主權基金成立的長久歷史、相對規模之龐大、在 新加坡國內外經濟之活躍，使新加坡的主權基金成為新加坡開放、自由經 濟體系裡政府角色突出的特色。 新加坡有兩個主權基金。一個是淡馬錫控股（Temasek Holdings），一 個是新加坡政府投資公司（Government of Singapore Investment Corporation, GIC）。 淡馬錫控股成立於 1974 年，由當時新加坡財政部所擁有的公司及股份 所轉換而成。因此初期其所擁有的公司多與公用事業或獨占有關。假如淡 馬錫控股的公司只限於新加坡公用事業或新加坡本土公司，則淡馬錫只能 算是公有或公營控股公司，還不能算是主權基金。不過淡馬錫長久以來積 90 《台灣國際研究季刊》第 8 卷、第 4 期（2012/冬季號） 極到亞洲及世界各地投資，至今對新加坡的投資只佔三成左右，而且控股 內容從金融、房地產到能源、礦產（Temasek, 2012b）。淡馬錫控股的使命 是 「 創 造 和 極 大 化 長 期 股 東 價 值 」（ create and maximize long term shareholder value）（Temasek, 2012a）是一個以新加坡政府為唯一股東、名 符其實的以營利為目的的國際投資公司。 新加坡政府投資公司成立於 1981 年，是一資產管理公司，受新加坡政 府委託，運用新加坡央行之外匯存底以求其保值與增加。政府投資公司的 主要標的包括股票，固定收益證券，私募基金，自然資源，甚至房地產等 等（Government of Singapore Investment Co