湖北省公益性农业技术推广服务体系改革模式的利弊分析

湖北省公益性农业技术推广服务体系改革模式的利弊分析内容摘要：

中国农村经济 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2005. 12 湖北省公益性农业技术推广服务体系 改革模式的利弊分析 Ξ 朱小梅1 　柏振忠2 　王红玲3 内容提要 : 湖北省公益性农业技术推广服务体系的改革取得了一定成果 ,目前已经形成三种运行模 式 ,即委托服务制 、 定岗服务招聘制 、 县级行政主管部门派出制 。经过一段时间的运行 ,这三种模式 在提高推广服务质量 、 稳定推广服务人员队伍 、 强化竞争机制 、 提升服务效率等方面分别体现出各 自的优势和局限 。为此 ,本文提出应从参与部门 、 提供方式 、 机构改革和投资力度等方面对公益性 农业技术推广服务体系改革加以进一步完善 。 关键词 : 公益性 　农业技术推广服务体系 　改革模式 一、 湖北省公益性农业技术推广服务体系改革的背景及基本情况 党中央 、 国务院一直高度重视农业技术推广服务体系建设 。2002 年 , 中央提出了分离现行国 家农业技术推广服务体系的公益性职能和经营性职能 ,分别建立公益性和经营性农业技术推广服 务体系的基本原则 。2003 年 ,农业部等 4 部门共同下发了《关于开展基层农技推广体系改革试点 工作的意见》,从全国不同省 、 直辖市中选取了包括湖北省公安县在内的 12 个县开展试点工作 。 2004 年 、 2005 年的两个中央“一号文件” 再次强调要加强和加快改革我国基层农业技术推广服务体 系建设 。公益性农业技术推广服务职能主要包括 : 关键技术的引进 、 试验 、 示范 ,农作物病虫害 、 动 物疫病及农业灾害的监测 、 预报 、 防治和处置 ,农产品生产过程中的质量安全检测 、 监测和强制性检 验 ,农业资源 、 生态环境和投入品使用监测 , 水资源管理和防汛抗旱 , 农业公共信息和培训教育服 务 ,等等 。 乡镇公益性农业技术推广服务体系改革是湖北省乡镇综合配套改革的主要内容之一 。2003 年 11 月 ,湖北省委 、 省政府下发了《关于推进乡镇综合配套改革的意见》,同时选择部分县 ( 市 、 区) 作为试点 ; 2005 年 7 月 , 又下发了《关于推进乡镇事业单位改革 , 加快农村公益性事业发展的意 见》,向湖北省各县 ( 市 、 区) 推荐了 3 种不同的乡镇公益性事业服务运行模式 ,即委托服务制 、 定岗 服务招聘制 、 县级行政主管部门派出制 。 公益性农业技术推广服务体系改革是乡镇公益性事业服务体系改革的一个重点内容 。目前 , 湖北省乡镇公益性农业技术推广服务体系改革取得了重大进展 。全省 60 余个县 ( 市 、 区) 根据各自 的具体情况 ,分别从 3 种运行模式中选择一种作为本县 ( 市 、 区) 公益性农业技术推广服务模式 ,而 Ξ 本文为国家自然科学基金项目“基层农业科技推广体系的实证分析与构建研究”( 项目编号 :70373014) 的研究成果 。 ・22 ・ 湖北省公益性农业技术推广服务体系改革模式的利弊分析 且已经涌现出一批运行良好的典型 。 1. 委托服务制 。实行委托服务制较典型的有宜都市等 。其具体做法是 : ①乡镇农业技术推广 站整体转制为农业技术推广服务中心 ,成为独立的法人实体 ,其所承担的原有行政职能并入乡镇经 济发展办公室 ,执法职能统一由市农业局行使 。 ②农业技术推广站转制为企业后与乡镇行政机关 保持着工作关系 ,既承担乡镇政府委托的公益性农业技术推广服务 ,又从事经营性农业技术推广服 务 。 ③乡镇政府提出公益性农业技术推广服务项目 ,按照市场化运行的原则和推广服务工作量化 的办法 ,采取政府购买的方式 ,进行合同管理 。 ④农业技术推广服务中心接受委托后 ,组织工作人 员完成合同规定的公益性农业技术推广服务项目 ,并接受考核 。考核每半年进行一次 ,由乡镇办事 处会同县 ( 市 、 区) 主管部门制定考核办法 ,组成专班进行考核 ; 农业技术推广服务中心年终凭考核 通知单进行合同结算 。 2. 定岗服务招聘制 。实行定岗服务招聘制较典型的有通城县 、 京山县 、 咸宁市咸安区等 。它们 ( ) 的具体做法是 : ①撤消机构 。实行定岗服务招聘制的县 市 、 区 将原来由各乡镇财政供养的农业技 术、 农机技术 、 畜牧技术 、 水产技术 、 水利技术等推广机构一律撤销 ,它们退出事业单位编制序列 ,退 出财政供养范围 ,转制为自主经营 、 自负盈亏的企业或中介机构 。将原乡镇推广机构的行政执法职 能收归县 ( 市 、 区) 农业局 ,将其公益性推广服务职能向乡镇机关的经济发展办公室转移 。 ②置换人 员身份 。农业技术推广服务人员原有的干部身份随机构的撤消而改变 ,并与原单位签订解除劳动 、 聘用或任用关系协议 ,由“单位人” 变成“社会人”,其“人事编制” 和“财政编制” 全部取消 。 ③在乡镇 设置一定数量的从事公益性农业技术推广服务的岗位 ,定岗不定人 ,推广服务人员从符合资质条件 的人员中公开招聘 ,竞争上岗 。以咸宁市咸安区为例 ,2004 年 ,该区按每亩耕地面积 1 元服务费的 标准 ,确定全区每年公益性农业技术推广服务经费为 40 万元 ; 按农业技术推广服务人员人均负担 0. 8 万～1. 2 万亩的标准 ,确定全区聘请公益性农业技术推广服务人员 36 人 ①。 ④对招聘人员实 行“三卡”( 农民签字卡 、 村干部签字卡 、 乡镇签字卡) 管理 ,服务的消费者 — — —农民有了对服务质量 好坏的发言权 。 3. 县级行政主管部门派出制 。实行县级行政主管部门派出制较典型的有公安县 、 仙桃市等 。 它们按照“政事分开 、 事企分开 、 精减机构 、 优化队伍” 的原则 ,对乡镇农业技术推广服务体系进行了 全面改革 。其具体做法是 : ①乡镇农业技术推广站整体转制为企业 ,在乡镇只设立新的农业技术推 广服务岗位 。县 ( 市 、 区) 农业技术推广服务中心的功能得到强化 ,成为农业技术推广服务工作的管 理和责任主体 。 ②农业技术推广服务人员从原乡镇推广单位那些买断工龄 ② 的符合资质条件的 人员中公开招聘 ,县 ( 市 、 区) 农业局负责服务人员的招聘 、 考核 、 工资待遇 、 培训等一系列管理工作 , 实行“管理在县 ,服务在基层” 的运作模式 ,服务人员的工资改为“劳务费” 发放 。 ③公益性农业技术 推广服务实行项目合同制管理 ,每年确定具体的公益性农业技术推广服务事项 ,由受聘人员按合同 内容实施 ,乡镇和县 ( 市 、 区) 业务主管部门共同对农业技术推广服务人员进行考核 ,并由农户签字 、 乡镇政府认可 、 县主管部门考核验收后 ,方可结算其劳务费 。 经过一段时间的改革 ,这些县 ( 市 、 区) 的公益性农业技术推广服务模式运行状况良好 ,推广服 务内容和具体实施办法正逐步趋于完善和成熟 ,并且 ,它们还分别总结出了许多先进经验向省内乃 ① 数据来源于湖北省农业厅科技教育处 。以下除有特殊说明 ,来源相同 。 ② 由于原乡镇农业技术推广单位没有给职工缴纳养老保险费 ,这次改革从解决职工养老保险入手 , 对原乡镇农业技术推广 单位那些没有缴纳养老保险费的在编职工 ,实行工龄一次性买断 ( 畜牧技术推广单位则实行工龄补偿) 。所有买断工龄的人员 , 其 养老保险按事业单位的规定购买 ,其中 ,原工龄期内的养老保险由财政和个人按比例共同出资购买 , 工龄期外的养老保险则全部 由个人购买 。 ・23 ・ 湖北省公益性农业技术推广服务体系改革模式的利弊分析 至全国其他地区推广 。然而 ,经分析后笔者也注意到 ,以上三种运行模式在具体实施过程中仍分别 存在一些不足之处 ,有待今后进一步加以完善 。 二、 湖北省三种公益性农业技术推广服务运行模式的利弊分析 ( 一) 委托服务制的利与弊 1. 委托服务制的优势 。 ①转制为企业后的乡镇农业技术推广服务中心自主性增强 , 服务能力 提高 。例如 ,宜都市红花套镇农业技术推广服务中心组建了柑桔技术服务队 ,共网络 265 名农民技 术人员 ,服务的区域除了本市 、 本镇外 ,还拓展到枝江 、 长阳 、 松滋 、 丹江口等县 ( 市) 。同时 ,这些技 术人员通过加强学习 、 自我进步 ,服务能力显著提高 。 ②服务的主动性和责任意识增强 。面对合同 考核的压力 ,这些技术人员的责任意识显著增强 ,变过去的被动服务为现在的主动服务 。 ③职工收 入增加 ,社会保障制度逐步完善 ,解除了职工的后顾之忧 。2005 年上半年 ,宜都市红花套镇农业技 术推广服务中心职工人均月收入达到 1358 元 ,比改制前增加 36. 4 % ,加上半年效益奖 2000 元 ,人 均增加收入 4178 元 。同时 ,该镇还建立了完善的职工社会保障制度 ,解除了职工的后顾之忧 ,激发 起了职工的工作热情 。 2. 委托服务制的局限性 。 ①公益性农业技术推广服务项目直接委托给乡镇农业技术推广服务 中心来办理 ,在项目的具体实施过程中可能会出现由于竞争性较差 ,服务质量 、 服务效率下降的问 题 。 ②在农业技术推广服务投入严重不足的情况下 ,公益性农业技术推广服务可能会出现不及时 、 不到位的现象 。据调查 , 湖北省目前县一级农业技术推广服务机构在编人员年人均财政经费为 5000 元左右 ,乡镇一级不到 4000 元 。转制为企业后的农业技术推广服务中心还要背负过去积累 的债务包袱 。采用委托服务制模式后 ,乡镇农业技术推广服务中心由于既承担公益性职能 ,又从事 经营性服务 ,势必将其主要精力放在从事盈利性的经营性服务上 ,而公益性农业技术推广服务难免 会受到冷落 ,最终导致公益性服务不及时 、 不到位的现象经常发生 。 ③受基层政府委托的企业或服 务组织在短期内难以解决以下问题 : 一是受委托方本身不具备提供某些服务的能力 ,例如 ,病虫害 预测预报 、 畜禽疫情监测 、 测土配方施肥等公益性农业技术推广服务 ,专业性 、 连续性强 ,时效性和 准确性要求高 ,一般社会机构暂时还不具备条件承担 。二是政府出钱却难以找到公益性农业技术 推广服务的受委托方 。目前 ,农业技术推广服务投入普遍不足 ,政府用于购买农业技术推广服务的 资金非常有限 ,推广服务人员觉得无利可图 ,可能不愿意提供这种公益性农业技术推广服务 。三是 农业技术推广服务人员素质参差不齐 ,知识更新慢 ,服务质量 、 服务效率缺乏持续 、 可靠的保障 。 ( 二) 定岗服务招聘制的利与弊 1. 定岗服务招聘制的优势 。 ①明确了县 ( 市 、 区) 农业局和乡镇政府对公益性农业技术推广服 务工作的管理职责 。过去 ,县 ( 市 、 区) 农业局和乡镇政府在管理农业技术推广工作方面的权限和责