转型时期的城市规划与城市规划的转型

转型时期的城市规划与城市规划的转型内容摘要：

转型时期的城市规划与城市规划的转型 陈　　锋 关头①， 同时将我国城市规划的未来走向问题突 可概括为从逐步建立市场经济条件下很大程度上 出地提到我们面前。 我国现代城市规划一般认为 作为政府实现经济发展目标的技术工具， 向完善 是新中国成立后的１９５０年代建立的， 但是， 若以 市场经济条件下政府公共政策的转变③。 要全面 市场经济条件下政府的公共行政职能和公共政策 深入地认知和论证这一转变， 需要对转型时期的 作为现代城市规划的本质来权衡， 则我国现代城 社会制度变迁做近乎全景式的透视和分析， 这是 市规划的构架尚未完全建立起来。１９８０年代以 笔者力所不能及的。 本文拟在提出城市规划转型 ②的社会条 来， 我国城市规划在被称之为 “转型” 任务的基础上， 撷取城市规划转型的某些要素和 件下已运行了２０多年。 这一时期无疑是对我国现 改革开放以来规划行业的某些现象略做评析， 以 代城市规划的建构影响最大的时期， 期间我国的 就教于规划界的同仁们。 9 城市规划取得了很大的变化和发展， 举凡城市规 划法规体系的健全、 城市规划行政框架的构建、 机构和队伍的建设、 执业资格等相关制度的建立 １　　 转型的基本方向：从技术工具到公共 政策 陈　　 锋 建立和完善社会主义市场经济的目标， 城市规划 也具备了确定转型目标的条件。 这一转型的实质 转型时期的城市规划与城市规划的转型 党的十六届三中全会的召开及其后出台的一 系列重大举措， 标志着我国的转型正处于重要的 等方面，均取得了长足的进步。总之，表现在形 式上的我国现代城市规划的构成要素基本齐备。 城市规划作为一项具有广泛社会关联性的政 但是， 由于１９８０年代以来相当长一个时期国家体 府职能和事业， 其性质和功能的变化受国家在一 制改革并无清晰的终极目标， 而是采取了 “摸着 定时期基本的经济政治制度和相关体制的决定和 石头过河” 的渐进模式， 城市规划的转型也难以 影响， 取决于一定时期国家的发展目标、 主导政 确定明确的目标。 这一时期相关体制和政策的过 策和主要任务， 以一定时期政府职能的发展和变 渡性， 一些领域的改革特别是政治、 社会体制改 化为依归， 而并非城市规划部门自身能够独立成 革的滞后性， 政府职能转变的不到位， 决定了我 就的。 国现代城市规划建构的不成熟性。 我们对这一时 与西方近现代城市规划直接针对市场机制的 期的城市规划尽可以做多方面的检讨和总结， 但 缺陷而产生， 并在实践中发展为成熟的公共行政 最大的问题也许就是作为公共政策核心的公共性 职能和公共政策不同， 我国城市规划的体制背景 的缺失， 使之不能合法地担当对社会利益进行权 经历了从计划经济向市场经济的转变过程。 在新 【文章编号】１ ０ ０ ２ － １ ３ ２ ９ （２００４）０８－０００９－１１ 威性分配和调节的权能。 在经历了２０多年持续快 中国成立后的３０年间， 国家是实施计划经济和推 【中图分类号】ＴＵ９８４ 速的发展之后， 以２００３年我国人均国民生产总值 进工业化的主体， 城市规划作为 “国民经济计划 【文献标识码】Ａ 达到１０００美元为标志， 我们已处于从低收入国家 的延伸和具体化” ， 是从属于经济计划、 落实经济 向中等收入国家的过渡阶段， 正面临着由初步建 计划的技术手段。 计划经济体制下政治、 经济和 立市场经济体制向完善市场经济体制转变的关键 意识形态的高度一体化， 决定了社会结构的简单 陈锋（１ ９ ５ ３ －），男，中国 时期。 作为深化体制改革和完善市场经济体制的 化和利益结构的单一性。 国家作为公共利益的不 城市规划设计研究院高级 要求， 推进政府职能转变的重要内容， 城市规划 言而喻的代表， 通过高度集中的计划经济和行政 城市规划师。 面临着转型的重大课题。 由于国家已基本确立了 手段实施着对经济社会生活的管理， 整合着社会 【作者简介】 【收稿日期】２ ０ ０ ４ － ０ ５ － ２ ７ 规划研究 P l a n n i n g S t u d y 利益关系。在这一体制和功能定位下的城市规 无可回避的问题。 建立和发展作为公共政策的城 划， 不存在独立应对社会利益格局的问题， 因而 市规划， 是建立完善的社会主义市场经济体制的 也不具备分配和调节社会利益的作用。 改革开放 题中应有之意，是实现国家体制转型的内在要 以来， 由国家和政府主导的市场化改革和市场经 求， 是城市规划界今后相当一个时期面临的重要 济体制的建立，深刻影响到社会、政治、文化等 任务。 各个方面， 并且规约着我国城市规划的演变和发 展进程④。 分权式改革使地方政府拥有越来越大 ２　　转型的功能定位：市场本位与公平本位 的自主权和资源， 使地方城市政府成为推进工业 10 VOL.28 NO.8 AUG.2004 ２００４ 年　 第 ２８ 卷　 第 ８ 期 化和经济发展的主体。 由于转轨时期的地方城市 现代意义上的公共政策是国家和政府对 “市 政府保持着极强的经济职能， 直接介入和干预经 场失灵” 进行干预的产物。 在现代市场经济条件 济活动， 因而在事实上也成为市场经济的利益主 下， 公共政策作为政府干预市场的主要手段， 作 体， 具有追求自身利益最大化的强烈冲动⑤。 城市 为政府运用公共权力创造和合理分配公共利益、 在增强地方竞争力、 促进经济发展以及在创构政 促进和维护社会公平的方式， 决定了其与市场机 府政绩中日益突出的地位和作用， 使地方政府越 制作用范围的分工是：市场机制主要解决效率问 来越把主要精力投向城市， 将城市规划建设作为 题， 而政策机制主要解决公平问题。 公共政策的 实现发展和政绩目标的主要载体。 本来， 经济体 制定和实施， 一方面必须以效率为其存在基础， 制转轨而形成的利益结构和利益主体的日益多元 有利于市场配置资源作用的充分有效发挥；另一 化， 客观上要求城市规划发挥对社会利益的公共 方面又要以社会公平为根本目标， 有效克服和矫 调节功能。 然而转轨时期特定的体制环境， 使得 治市场的固有缺陷（江涛，２００３）。然而，２０多 城市规划不具备形成成熟的公共政策的可能性。 年来我国的城市规划却没有充分体现公共政策的 中央政府与地方政府的角色转换， 使城市规划从 主要功能和根本目标， 成为政府推行和主导市场 计划经济体制下落实国家经济计划的技术手段转 经济、 追求经济效率的工具， 而社会公平的主旨 变为地方城市政府实现经济利益目标的技术工 和目标却往往遭到忽视以至抛弃。 具， 对顺应体制转轨、 促进经济发展发挥了重大 作用。 但在经历了多年的体制变革和发展后， 经 济与社会发展已出现了不协调甚至失衡状态， 社 会分化导致利益主体日趋多元化， 城乡之间、 地 ２．１　　实践中命题的转换 改革开放以来， 随着国家工作重心的转移， “以经济建设为中心” 成为压倒一切的任务， 国家 区之间的差异不断扩大， 不同的利益集团之间的 以强力推动工业化和经济发展。 １９９０年代以来， 冲突加剧， 反映在城市土地和空间资源上的利益 建立市场经济体制被确立为改革的目标， 市场化 关系日益凸显， 从而使城市规划越来越具有了社 改革不断推进和深化。 市场化不仅成为贯穿各个 会利益分配和调节的内涵。特别是１９９０年代以 领域的主题， 而且经过一些经济自由主义者的渲 来， 随着改革的逻辑明显变化， 社会力量格局出 染， 几乎成为某种意识形态和迷信。 城市规划工 现了很大程度的不均衡⑥。 经济精英、 政治精英结 作者被不断地告知要树立市场意识， 适应市场经 成联盟关系， 共同谋求其自身利益的最大化；强 济的发展。 本来， 从现代城市规划的本质规定性 势群体凭借其利用社会机会和资源、 影响社会舆 出发， 对这一命题应理解为：城市规划要适应计 论和政策制定的能力， 试图左右改革进程。 这一 划经济向市场经济的转轨，改进工作机制和方 社会结构对地区和城市的规划和发展产生着越来 法， 以便发挥对市场经济的调控作用。 然而在实 越大的影响， 对社会公众特别是弱势群体利益的 践中， 这一命题却潜移默化地演变为城市规划要 侵害愈发严重， 加剧了社会的不平等， 使效率和 服从和服务于市场经济的发展， 充当市场经济的 公平之间的矛盾日益突出。 而由于改革开放以来 工具。 在一些经济自由主义者极力鼓吹的新自由 计划经济体制的逐步弱化， 传统计划经济和行政 主义的影响下， 一些城市规划工作者将自由市场 手段已无力对这一社会格局进行协调， 迫切要求 经济奉为圭臬。 一时间， 似乎是否自觉地将城市 具有强有力的调控手段的公共政策对利益关系进 规划作为发展市场经济的工具， 成为衡量思想是 行调节， 原有的作为经济发展的技术手段的城市 否解放、 观念是否适应潮流的准绳。 改革开放以 规划越来越不适应社会发展的客观要求， 其合法 来， 我国经济发展周期与规划咨询市场行情的起 性愈益受到质疑和诘问。 按照公共政策的属性改 伏升降高度吻合；地方城市规划随着城市政府的 革和建构城市规划， 实现社会主义市场经济条件 换届和经济发展目标的变动， 频繁地进行编制和 下城市规划性质和功能的理性定位， 已成为一个 修订；近年来，圈占土地、扩展经济发展资源和 规模， 更是成为许多城市修编总体规划的主要动 “城市规划不仅是确定建设什么的， 更重要的是 机。 我们不时地听到一些地方城市领导者以至某 规定禁止建设什么的” “ 、城市规划是政府引导和 些高层领导对 “城市规划阻碍经济发展” 的斥责； 调控市场经济的手段” 等反思性话语。 市场经济 许多城市把简化和弱化规划管理作为 “提高行政 条件下城市规划的本质属性及功能， 在经历了一 效率”、优化投资环境、促进经济发展的重要举 番曲折之后开始被业内一些人士所认识， 并且恐 措；一些地方城市政府更是明令规划行政主管部 怕还不能够说已经形成了行业的共识。 门承担招商引资、承包城市工程设施建设的任 务。 凡此种种， 都从不同侧面反映了各级政府的 一些领导者乃至社会对城市规划作为经济发展工 具的功能定位。 ２．３　　“经营城市”的迷惑 近年来 “经营城市” 以其对地方政府意志和 需求的投合， 成为城市规划建设领域最为流行、 影响最大的话语， 并且事实上成为把城市规划作 ２．２　　市场取向的技术话语 在把城市规划作为发展市场经济的工具的指 为市场经济工具、 摈