协调规划与市场的课题: 英国简化规划区实践深析

协调规划与市场的课题: 英国简化规划区实践深析内容摘要：

文章编号：1673-9493（2016）04-0097-08 中图分类号：TU984 文献标识码：A 协调规划与市场的课题 ：英国简化规划区实践深析 Issue of Harmonizing Planning and Market: A Study on Simplified Planning Zone in the UK 杨建军 童心 陈巍 Yang Jianjun, Tong Xin, Chen Wei 摘要：如何实现规划与市场的最佳分工是城市规划面临的永恒课题。尤其是在 当下的国内社会经济转型时期，市场经济日趋成熟，城市规划迫切需要探索与 市场机制相适应的创新与变革。现阶段，实体产业是城市经济的有力支撑，但 刚性约束很强的规划不利于产业功能区适应市场变化的需要，因此很有必要重 引言 城市规划作为一项公共政策工具引导市场实现 城市发展目标，其规划与管理的方法应随着经济形势 新审视规划与市场二者的协调关系，探讨规划如何改革以提供更好的发展环境。 的变化作出适时的调整，以更好地适应市场的要求。 英国简化规划区的设立是 20 世纪 80 年代英国撒切尔政府简化规划、适应市场 例如英国在 1960 年代以后，面临复杂的市场经济形 的一次重要改革，通过设立特殊功能区并在许可制下引入小范围区划的方式， 势，以开发控制为主导的传统规划体制遭到批评，认 避免政府对项目的过多干预带来的低效，同时强化了市场机制，促进了经济发 为其对土地开发的市场活动过度管制，没有对衰退 展。本文还原简化规划区的制度原型，并深入分析制度性质和实践效果，进而 的工业城市的振兴起到积极作用 [1]。1980 年代末至 借鉴简化规划区的经验，探索国内产业功能区适应市场的规划改革方向，从设 1990 年代初，为了鼓励市场投资，刺激经济发展，促 立产业功能区、融合规划制度、制定开发导则等方面提出相应策略。 进内城复兴，撒切尔政府展开了一系列的规划改革举 Abstract: How to harmonize planning and market is the eternal subject of urban planning. Especially in current period, facing the social and economic transformation and the gradually mature market, city planning desperately needs to seek innovations and changes to adapt to the market mechanism. The real industry is the strong support of urban economy at this stage, but planning of rigid constraints does not match with the development of industry zone in the changing market environment. So it’s important to reexamine the relationship between planning and market and probe into reform of planning to provide better development environment. The establishment of Simplified Planning Zone (SPZ) in the UK was an important reform carried out by Thatcher Government to simplify planning in the 1980s. The way of inserting zoning in the permission system through establishing special function zones avoided the inefficiency caused by government’s excessive intervention of projects, strengthened the market mechanism and boosted the economic development. The paper restores the system prototype behind the SPZ, analyses SPZ’s system properties and practical effect, explores the reform in domestic industry function zone’s planning to adapt to the market based on the SPZ’s experience and puts forward the strategies of setting up industry function zone, integrating planning systems and formulating development guideline. 措，其中引入的简化规划区（SPZ: Simplified Planning Zone）制度是简化政策中具有创新意义的重要内容， 为规划应对市场需求变化进行了有效的探索和试验。 1980 年代初期，国内开始设立一系列的产业功 能区，如各类经济技术开发区、产业园区、高新技术 开发区等，为经济发展提供政策特区。但是，这些政 策特区是以控制性详细规划为基本制度实施规划管理 的。面对产业发展的复杂形势，控规的刚性，如强制 性指标的控制、控规修改的法定程序规定等，不能适 应企业应市场变动作出的建设行为的要求，如产业类 型、工艺流程、发展阶段等变化引发的对地块边界、 用地性质、容积率、路网结构等规划内容的频繁的调 关键词： 英国 ；简化规划区 ；产业功能区 整需求 [2]。针对这样的困境，规划部门从服务企业的 Keywords: The UK; Simplified Planning Zone; Industry Function Zone 角度出发，需要改革规划编制、管理、审批等一系列 制度，特别是希望重新审视控规的编制和管理办法。 英国简化规划区的经验，有助于探索这些产业功能区 作者： 杨建军，浙江大学城乡规划设计研究院，院长 ；浙江大学建筑工程学院区 域与城市规划系，教授。jjy@zju.edu.cn 童心，浙江省城乡规划设计研究院，规划师。tx0123@126.com 陈巍，浙江省城乡规划设计研究院，规划师。cw_lj15@163.com 的规划改革。 国内对于英国规划的研究成果丰富，主要集中于 许可制度的研究 [3-5] ；相关制度体系研究，如规划效能 国际城市规划 2016 Vol.31, No.4 97 实践综述 监察制度 [6-8]、复议制度 [9]、得益制度 [10]、控制管理制度及 规划咨询业 [11] 、公众参与 [13-15] [12] 和自由主义理论思想的膨胀，对当时上台的第一届撒切尔政 、英国城乡规划法的发展历史 府的影响难以估量，以致 1980 年代连续三届撒切尔政府推 ，而针对简化规划区的完整介绍与评析则 行了一系列重大的体制改革，核心议题是提高政府效率、减 几乎空缺。本文试图还原完整的简化规划区政策的背景、原 少公共干预、削减福利开支、强化市场机制、营造投资环境 型、内容并进行实例分析，总结简化规划区的经验，进而为 和刺激经济发展。战后业已成熟的英国规划体系也面临着市 国内产业功能区适应市场变化的规划改革提供思路。 场化的严峻挑战 [20]。 1 英国简化规划区制度产生的背景 2 简化规划区制度的主要内容 1.1 政治经济背景 2.1 制度原型 与变迁趋势等 自第二次世界大战至 1970 年代中期的 30 年，英国的战 1980 年代，撒切尔政府倡导一个更有市场意识的规划方 后政治被描述为“社会民主”主义，其目标是在无拘无束的 法，引导自由资本的介入，削弱政府对规划的控制，推行了 资本主义（或古典自由主义式“自由市场”）和原苏联式国 一系列规划举措，包括建立城市发展公司（Urban Development 家社会主义之间走“中间路线”，是战后英国试图创造的一 Corporations）参与城市的开发，通过开发公司的介入来实施政 种“混合”经济模式，即私有部门与公共部门、市场与政府 府的政策 [21] ；通过立法来简化规划的程序，例如变更《用途 的混合。但是，到了 1970 年代，对经济的关切驱动了古典 ，调整土地使用功能的构成，从而增加无需规划许 类别令》 自由主义思想的复苏。当时，英国通货膨胀，经济萧条，需 可的发展项目的种类 ；以及通过设立特殊功能区，避开繁复 要高额的公共开支来支撑一个福利国家 [16] ，随后，原苏联社 的规划程序和当地规划法规对项目的不合理约束。 会主义体系在整个东欧及苏联本土崩溃又使自由市场主义的 特殊功能区包括企业功能区（Enterprise Zone）和简化规 复活得以强化。在此经济社会背景之下，人们更加相信，与 划区。其中企业功能区进行了规划内容简化、公众参与程序 社会民主的公共部门的规划相比，自由主义的竞争市场是一 简化的尝试，是特殊功能区政策的先行者 ；而简化规划区的 个更有效的组织生产与消费的方式 [17] 。 政策相对完整，且实践经验丰富。 基于这样的经济形势，1970 年代后期在英国出现了以 简化规划区是由地方政府申请，并由国家环境部审核 新右派闻名的右翼政治运动，而古典自由主义思潮的复苏赋 通过，区域内用地免于实行标准化规划控制，地方政府根据 予这场运动以生机，它赞美自由市场，批判政府规划，将社 相关政策自行拟定用地区划与开发导则，而区域内符合要 会民主的痛处归咎于政府过度干预，指责它导致了低效率的 求的项目的规划许可申请可避开复杂而严格的地方政府审 官僚主义决策，窒息了私人企业、竞争能力与效率。新右派 批程序，即通过区划、导则的引入，减少项目许可繁冗的 的意识形态受到“保守党”的欢迎 [18] 。1975 年，在撒切尔 夫人成为英国保守党领袖后，采纳了新右派思想。 程序，提高开发的速度和企业的积极性。1992 年 11 月由国 家环境部发布的《规划政策指引 5》（PPG5: Pl