为市场规划

为市场规划内容摘要：

China Analysis 95 May 2012 www.chinapolitik.de 为市场规划 中国制定中长期综合规划的成败 Sebastian Heilmann (韩博天) China Analysis is edited by Sebastian Heilmann Professor of Government / Political Economy of China Trier University, 54286 Trier, Germany E-mail: china_analysis@chinapolitik.de 为市场规划 —— 中国制定中长期综合规划的成败 作者： Sebastian Heilmann (韩博天) 摘要：在经济转型过程中，中国没有全盘取消计划体制，而是重新定义了计划的作用 和转变了计划机构的职能，这就是 1993 年到 2003 年之间所形成的新型规划体制。本 文通过分析这个新型规划的制定过程，探讨中长期国民经济和社会规划（五年规划） 对促进经济发展和统一行政过程的作用，揭示出中国独特的政策过程：即将广泛、长 期的政策目标与不断创新政策工具相结合，将规划的长期性和灵活性相结合，这是新 型规划成功的地方。但新型规划依然保留着计划体制下形成的自上而下的机制，这导 致了国家退出市场的动力不足。随着社会和产业多元化，这种自上而下的规划过程将 会受到越来越大的挑战。 作者简介： 德国特里尔大学中国政治经济学教授 电子信箱: heilmann@uni-trier.de * 原文题为 "Making Plans for Markets: Policies for the Long Term in China", 刊登在 《哈佛亚洲季刊》(Harvard Asia Quarterly), 2011 年第 2 期，总第 13 期，33-40 页。 综合发展规划（又称“国民经济和社会发展五年规划”）作为一种预期性的公共 政策协调机制，不但时间跨度长而且涉及范围广，其对政策制定的要求之高让许多国 家望而却步，从上世纪 80 年代开始，有的国家缩小了规划的内容，有的甚至悄悄地放 弃了这方面的努力【1】，唯有中国一直锲而不舍。中国政府一方面撤销了大部分计划 体制下的工业管理部门，另一方面保留了对经济、社会、科技和环境发展进行长远综 合规划的做法。 为了预测和利用国内国际两个市场，中国政府在规划中不断推出各种政策议题， 从航空航天、基础设施到人力资源、教育以及医疗卫生，文化生活和休闲旅游，综合 规划几乎覆盖了社会各个领域。为了促进规划实施，中国的规划制定者还试图把各种 协商和调整机制融合到规划过程中，旨在使规划对预期之外的状况反应更敏锐，自我 调整更顺畅，以及更加有助于政策工具的创新和运用。就长期规划的广泛性及对国内 国际的影响力来看，中国建立了我们这个时代最具魄力的规划体系。 一、从计划到规划的转变 从 1993 年开始，为了引进市场经济，中国政府对国民经济发展计划的内容，制定 程序和编制方法进行了重大改革。与 80 年代不同，90 年代的计划改革要求计划部门 “以市场为基础”，将国内外市场主要趋势融入长期的经济规划中，与市场一起为市 场作计划。改革后的国民经济发展计划逐步远离苏联模式，认同并支持市场为主的发 展模式。尽管如此，中国政府为了保留对经济发展的主导权，并没有改变计划最核心 的功能，特别是当政府不遗余力地 • 进行战略协调：从预期性、长期性、综合性的角度来确定国家发展优先顺序并 对其进行协调； • 主导资源配置：根据政策制定者对经济和社会持续发展必要性的判断，调动和 集中有限的资源，对经济结构进行调整； • 实行宏观调控：为了实现预定的发展目标，预防剧烈的经济周期波动和遏制外 部冲击，国家控制主要经济总量的增长和水平。 2 经济转型过程中，中国并没有全盘取消计划和撤销计划部门，而是通过转变计划 部门的职能，重新定义计划在“宏观调控”中地位和作用，将计划与财政、金融并列 为三大宏观调控手段，以保障经济活动实现“综合协调”和“总量平衡”。与以往的 计划专注于庞大的量化目标和指标不同，计划制定人员受命转向宏观的，战略性和政 策性议题，不再直接给企业和地方下达生产指令，而是发挥计划的“事先协调”作用， 以此弥补市场“事后协调”的不足【2】。 编制“十五”计划（2001-2005）期间，朱镕基政府甚至提出了政府 “不再是资源 配置的主要力量”，经济增长应建立在市场竞争基础之上。计划应该从设立量化增长 目标为主转向引导和协调结构性和实质性的经济和社会转型，比如发展服务业，推动 内需，确保环境可持续性，促进城市化以及西部开发等。此外，“十五”计划划还把 科技和人力资源视为中国赶超先进国家的决定性因素【3】 。一位参与制定“十五”计 划的官员指出，这是九十年代中期以来社会主义从短缺经济转为过剩经济的必然要求， 计划体制必需从强调物质生产和实体增长转向更加广泛的以人为本的发展【4】。 与朱镕基对国民经济发展计划本身以及计划机构所持的怀疑态度相反，温家宝则 强调国家要对经济、社会、科技和环境的发展进行长期协调，并重新重用制定计划的 官员。2003 年 11 月中共中央全会上，温家宝提出了“五个统筹”的纲领性口号，以此 概括共产党重视“和谐”和“科学”发展的理念，强调政府协调发展的责任， 政府不 应对城乡之间，地区之间，社会和经济，人和环境以及国内国际之间不平衡发展听之 任之，不应寄希望于市场自动解决这些问题。 2003 年对“十五”计划进行了一次内部中期评估，结果决定对“十一五”进行重 大创新。这些创新的想法其实早在九十年代中期就已经提出，为了跟以往政府直接决 定资源配置有所区别，把“计划”改成了“规划”； 更重要是 “十一五”引进了新的 约束性指标。与以往的计划经济中的指令性指标不同，约束性指标针对的不再是企业， 而是各级政府部门，特别是对政府在保护环境和国土资源方面进行约束，因此又被视 为“政府对社会的承诺”。这一指标体系的转变是制定规划的官员逐渐认识到，如果 综合规划局限在 1993 年计划体制改革提出的教条，作为“战略性，宏观性和政策性” 的指导方针，仅仅提出预期性指标，那么综合规划将会失去公信力和执行力。 3 引进约束性指标之初，曾有许多市场派的官员和学者称之为历史倒退，但制定规 划的官员最终说服了最高决策层，并让规划专家委员里的市场派学者也接受了他们的 说法，即约束性指标是用来规范政府行为，而不是干预企业决定，这种做法在环境保 护和土地利用政策方面是合理与合适的。 事实表明，“十一五”规划（2006-2010）最成功之处就是提高了各级行政部门的 节能减排意识，开始改变发展经济的方式，这个结果让一些中央官员也颇感意外。在 随后的“十二五”规划中，规划者建议扩大约束性指标的范围，用国家统一标准来进 一步约束地方政府，阻止破坏环境和滥用土地资源的行为。 表 1: 八十年代以来计划职能转变 1980-1992 1993 -2000 2000 年至今 计划设定的目标 实物产出增长（“物质计 “ 宏 观 调 控 ” ； 集 约 式 增 转变产业结构；城乡之间和地 划”）；“总体平衡” 长 ； 提 高 生 产 力 和 生 活 水 区之间收入再分配； 环境保 平；“可持续增长” 护；技术创新；“人力资源” ("以人为本"编制规划) 计划编制方法 逐步减少指令性计划和资源配 转 向 以 市 场 为 导 向 的 “ 宏 引进新的约束性指标，规范政 置的行政手段；对初期消费市 观”计划；大幅度减少量化 府在环境保护和国土管理方面 场实行“指导”计划；局部放 指 标 和 资 源 配 置 的 行 政 手 的行为；划分“主体功能区” 开价格 段；放开价格 对地方经济发展进行统一规划 产业政策 苏联式的行业部门管理产业资 撤销行业主管部委；开始制 普及中长期产业规划和产业政 源 定产业政策 策 © 韩博天 4 二、与东亚模式的比较 中国的“社会主义市场经济”改革，与日本战后经济发展的理念以及政府干预手 段有许多共同之处，例如中日两国政府都把赶超先进工业国家，增强国际竞争力作为 经济发展目标，同时，强调保障国家“经济安全”以及避免外国势力在经济发展中占 据主导地位等。 正如斯坦福大学教授奥奇摩多（Okimoto）所指出的那样，东亚产业计划的核心 是对自由市场根深蒂固的怀疑，不相信自由市场能够自发形成“一种满足国家需求的 产业结构，而不是被动接受国际分工”。因此政府必须预先建立市场，并用政策维护 市场稳定。社会投资必须集中引导到某些特定产业，为实现国家的战略目标和利益服 务，比如促进国家富强和提升国际地位。这些的国家目标和利益虽然是由政府决定， 但却具有广泛的社会共识【5】。 从 1993 年之后国民经济综合规划所设定的目标体系来看，中国与东亚国家有很多 雷同之处【6】，特别是循序渐进的发展优先顺序：从九十年代中期开始，先是优先发 展基础设施，之后社会（包括社会再分配，收入不平等，城乡人口流动），技术，环 境，人力和空间（城乡，大城市）等议题在规划中的比重逐步增大，直至今日成为首 要议题。 除此之外，中国的规划过程依然是以国家为主，从未像日本那样依靠政府与私人 经济之间微妙的互动形成所谓的“由官僚体系牵头的社会谈判” 【7】。中国的规划过 程似乎更接近六十年代到八十年代的韩国，当时韩国也采用了组和型的政策措施，既 有约束性和诱导性措施，也采用了分类管理、区别对待的方式。当时韩国的计划主管 部门常常把定期规划协商视为了解商业部门和官僚部门发展新趋势的途径，或是在经 济环境发生剧烈变化时进行直接干预的渠道，甚至是克服狭隘的“长官意识”和平息 部门权力之争的工具【8】。 中国与东亚各国最根本的区别在于：首先，中国的规划体制是从计划经济转变而 来，这种以干部为主的体制与日本或韩国以企业为主的体制有着本质不同。其次，日 本经济从来不是中央集权经济，日本地方政府的行为也从来不受国家中长期指导性计 5 划的约束，日本的指导性计划更像是为经济主体和官僚主体提供的一个经济总体预测 报告。而且日本的指导性计划是在公共部门和私营单位之间互动之中形成的，这种互 动主要发生在一种非正式的，没有等级之分的人际网络中【9】，这与中国自上而下的 规划过程有这本质区别。最后，中国大型国有企业对规划的影响力让其它私人企业相 形见拙，这与日本和韩国以私人企业为主的经济计划形成鲜明对照。 总而言之，从 80 年代到今天，日本和韩国的经验都被中国视为编制规划和制订产 业政策的榜样。过去的十年里，中国规划制定者对挑选学习对象也越来越专业。例如， 跟日本专家学习大都市规划，向德国请教空间和环境规划，到