我国工业领域错峰生产政策现状分析及差别化管理探讨

我国工业领域错峰生产政策现状分析及差别化管理探讨内容摘要：

环境与可持续发展 2019 年第 3 期 ENVIRONMENT AND SUSTAINABLE DEVELOPMENT No. 3，2019 我国工业领域错峰生产政策现状分析及 差别化管理探讨 王敏，冯相昭，杜晓林，赵梦雪，梁启迪 （ 生态环境部环境与经济政策研究中心，北京 100029） 【摘要】 在大气污染防治工作中，为防范 “一刀切” 风险，2018 年多地实行了错峰生产 “差别化” 管理，但是制定 和落实错峰生产方案的科学性、精准性和有效性还有待进一步提升。本文在梳理错峰生产政策发展现状的基础上， 对其执行过程中存在的问题进行了剖析与总结，并针对如何强化错峰生产 “差别化” 管理提出如下建议： （ 1） 实施 精准溯源，做到有的放矢； （ 2） 加强政策评估，突出多目标导向； （ 3） 理顺管理体制，创新监管手段； （ 4） 健全协调 机制，强调协同共进。 【关键词】错峰生产； “差别化” 管理； 现状分析； 对策建议 中图分类号： X21 文献标识码： A 文章编号： 1673－288X（ 2019） 03－0119－04 我国实施错峰生产始于 2014 年，现已成为秋冬季 ［1］ 大气污染防治的关键举措 。不过，随着错峰生产涉及 DOI： 10. 19758 / j. cnki. issn1673－288x. 201903119 展错峰生产的通知》，将重点实施错峰生产的行业范围 从水泥行业扩展至钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化 行业范围越来越广、实施力度越来越大，如何避免地方 工等行业。 执行过程中存在的 “一刀切” 风险？ 如何保障错峰生 1. 2 政策覆盖区域范围持续扩大 产能够带来明显的环境效益、公平的市场竞争以及良好 就水泥行业而言，实施错峰生产政策的区域从最初 的社会影响？ 实施什么样的差别化管控政策能够在满足 的北方地区扩展到南方地区。根据 《关于在北方采暖地 环境目标要求的同时，亦可同步实现经济和社会成本最 区全面试行冬季水泥错峰生产的通知》 要求，北方十五 小化？ 以上问题关乎错峰生产政策能否取得长效收益， 省区市在 冬 季 采 暖 期 全 面 试 行 水 泥 错 峰 生 产。按 照 急需关注且亟待解决。为此，我们在梳理错峰生产政策 《2016—2020 年期间水泥错峰生产工作通知》 要求，除 发展现状的基础上，对其执行过程中存在的问题进行了 北方十五省区市之外的其他地区，主要在非采暖区域执 剖析与总结，并针对如何强化错峰生产 “差别化” 管 行春节、夏季、雨季水泥错峰生产、限产。 从其它行业来看，实施错峰生产政策的重点区域从 理提出了建议。 1 1. 1 政策发展现状 政策涉及行业类别日益增多 京津冀及周边地区扩展到长三角地区和汾渭平原。自 2017 年起，京津冀及周边地区的 2+26 城市执行大气特 别排放限值，实行错峰限产。2018 年，为推进大气污染 2014 年 3 月召开的两会上首次对水泥行业提出错峰 防治攻坚、打赢蓝天保卫战，长三角地区、汾渭平原等 生产要求。随后，工信部在 2014 年 12 月、2015 年 11 重点区域也开始实行错峰生产，并陆续发布了 2018— 月和 2016 年 10 月相继发布的 《泛华北地区水泥企业错 2019 年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案，涉及 峰生产自律公约》 《关于在北方采暖地区全面试行冬季 全行业秋冬季错峰生产的城市数量也从去年的 2+ 26 个 水泥错峰生产的通知》 《2016—2020 年期间水泥错峰生 增加至 80 个。此外，为持续改善空气质量，唐山等城 产工作通知》 中对水泥行业试行错峰生产做了明确规 市甚至在非采暖季对钢铁等行业提出错峰生产要求。 定。2017 年 11 月，工信部联合原环境保护部发布 《关 1. 3 于 “2+26” 城市部分工业行业 2017—2018 年秋冬季开 政策定位已发生根本性转变 错峰生产最早是作为水泥行业去产能、增效益的重 基金项目： 国家重大环境问题决策支持项目； 曹妃甸区秋冬季钢铁和焦化行业错峰生产差别化管控方案研究项目 作者简介： 王敏，助理研究员，主要从事气候变化与环境政策研究 通讯作者： 冯相昭，博士，研究员，主要从事气候变化与环境经济学研究 文献格式： 王敏，冯相昭，杜晓林，等．我国工业领域错峰生产政策现状分析及差别化管理探讨［J］． 环境与可持续发展，2019，44（ 3） ： 119 － 122．［WANG Min，FENG Xiangzhao，DU Xiaolin，et al． Study on the state quo of staggering peak production and differentiated management policy in the industrial sectors［J］． Environment and Sustainable Development， 2019， 44（ 3） ： 119－122．］ 环境与可持续发展 · 120· 2019 年第 3 期 要抓手，是水泥行业践行供给侧结构性改革的一次尝 复对其实施停限产，会造成炉膛内温度下降，导致氮氧 试。从其实践效果来看，水泥行业在化解产能过剩和有 化物排放剧增，最终还会加剧污染形势，不利于重污染 效去除库存方面取得了阶段性成果，有序错峰生产抑制 天气应急。 三是对产业链与上下游行业之间的相互关系认识不 了产能无序发挥，提升了水泥行业的整体利润，同时对 ［2］ 于改善空气质量也有较好的协同促进作用 。基于此， 国家相关部门决定将错峰生产作为减少污染物排放和改 足，导致其它环境污染问题及污染防控风险出现。如电 石渣制水泥生产线作为氯碱化工循环经济产业链的大型 善空气质量的重要管理手段，重点对京津冀及周边地区 环保工艺，中西部一些地区实施水泥行业错峰生产时并 等重点区域的钢铁、焦化、铸造、建材、有色、化工等 未对其实施 “差别化” 管理，导致错峰期间氯碱行业电 行业实施秋冬季错峰生产。从近两年的实施情况来看， 石渣大量堆放埋存处置等问题难以解决 错峰生产能在一定程度上缓解秋冬季污染物叠加排放的 峰生产会传导至下游钢铁行业，钢铁行业错峰生产也会 问题，在减轻大气污染防治压力和持续改善环境空气质 波及上游焦化行业，但很多地区在制定错峰生产方案时 量方面发挥了积极作用。 未将两者统筹考虑，导致区域内焦化和钢铁产能配比不 1. 4 管理逐步呈现 “差异化” 特征 2018 年以前，错峰生产政策的贯彻落实在一定程 度上实现了化解部分过剩产能的目标，但由于没有综合 ［3］ ； 焦化行业错 协调的情况下仍大量从区域外净输入或净输出，加大了 区域货物运输压力，增加了移动源污染防控风险。 2. 2 政策评估有缺位 考虑行业企业的污染排放绩效水平，真正需要去除的落 一是制定错峰生产方案时结合了企业的污染排放绩 后产能并未因产量控制而遭到淘汰，而许多拥有先进治 效水平，但未考虑企业污染排放对空气质量的实际影 理工艺的企业却未能幸免，这种 “一刀切” 现象在一 响。如唐山市曹妃甸区钢铁、焦化企业多靠近海边，距 定程度上挫伤了合规企业治污的积极性和主动性。2018 离位于居民区的环境质量监测站点较远，而当地在制定 年以后，国家相关部门反复强调要科学制定错峰生产方 错峰生产方案时未予考虑，导致即使采取较大力度错峰 案、因地制宜推进工业企业错峰生产，明确要基于污染 生产也可能出现空气质量不达标的情况。 二是没有对错峰生产方案带来的环境和社会经济影 排放绩效水平实行 “差 别 化” 管 理，严 禁 “一 刀 切” 方式和恣意扩大范围情况的发生。各地积极响应并实行 响进行系统评估，不利于实现环境和社会经济效益最大 了 “差别化” 管理。如河北省根据能源结构、排放水 化。目前，各地主要是基于行业角度提出错峰生产要 平、治理水平、产品附加值、运输结构等因素，对企业 求，没有从地区需求出发，采取的错峰生产措施或在改 进行绩效评价，根据评价等级实施差别化错峰生产； 天 善区域空气质量的同时带来较大的社会经济成本，或在 津市按行业将企业从不限产、不同比例限产到全部停产 付出较小社会经济代价的基础上满足不了空气质量改善 依次划分为 3 ～ 5 类。上述 “差别化” 管理措施在一定 的目标要求。如唐山市对钢铁行业采取了较大力度的错 程度上降低了污染源的排放强度，突出了错峰生产调控 峰生产要求，其环境效益虽有一定提升，但带来的社会 的科学性、精准性和有效性。 和经济成本较高。据调查，唐山市某钢铁企业停产 10 2 2. 1 存在的主要问题 科学认知不充分 天的损失达 1 亿元人民币以上。 2. 3 体制机制不完善 一是方案制定和落实过程中没有理顺管理体制。错 一是多地在确定错峰生产行业时没有做到精准溯 峰生产是由工信部门负责、环保和发改等相关部门参 源，使得行业覆盖范围过大、企业停限产数量过多。如 与，也就是说错峰生产方案的制定及错峰生产情况的巡 唐山市不同季节主要污染物种类及其行业排放污染贡献 查和督导是由工信部门负责，但是其对行业企业污染治 不同，秋冬季主要污染物是 PM 10 和 PM 2. 5 ，但在其秋冬 理了解不够，并且没有执法权，在发现企业违规情况 季错峰生产方案中却包括了塑料、家具制造、医药、橡 后，只能将其报给环境执法部门来予以处理。 胶等主要涉及 VOCs 排放的行业，而 VOCs 是影响唐山 市夏季空气质量和臭氧浓度的主要污染物。 二是缺乏必要的监管手段以及有效的奖惩机制。目 前，错峰生产只是政府部门提出的环境管理要求，法律 二是某些污染治理工艺在停限产时会带来污染物排 依据不足，执行过程中缺乏相应的技术规范和操作要 放量的短期剧增，而这在提出错峰生产要求时未予考 求，使得对企业追责依据不充分。如要求钢铁高炉限产 虑。如化工、焦化等行业涉及选择性催化还原（ SCR） 烟 30%，企业难以具体落实，相关部门 也 不 便 于 量 化 检 气脱硝治理工艺，催化反应需要一定的高温条件，若反 查。另外，对错峰生产执行不力的企业只限于媒体曝 王敏，等： 我国工业领域错峰生产政策现状分析及差别化管理探讨 · 121· 光、政府约谈、超标即罚等，对严格落实错峰生产要求 挥不充分，未形成区域协同推进合力。如京津冀区域的 的企业仅有少许资金奖励等，缺少行之有效的奖惩依 产业结构和经济发展水平差距较大，错峰生产能否取得 ［4］ 据、标准和程序 。