错峰生产法律依据现状分析及完善建议

错峰生产法律依据现状分析及完善建议内容摘要：

２０１９ 年第 １ 期 　 　 　 　 　 环境与可持续发展 ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴ ＡＮＤ ＳＵＳＴＡＩＮＡＢＬＥ ＤＥＶＥＬＯＰＭＥＮＴ 　 　 　 　 　 　 　 Ｎｏ􀆰 １， ２０１９ 错峰生产法律依据现状分析及完善建议 王敏， 冯相昭， 王彬， 杜晓林， 赵梦雪， 梁启迪 （ 生态环境部环境与经济政策研究中心， 北京　 １０００２９） 【 摘要】 近年来全国已有多个地方开展错峰生产实践， 不过对于错峰生产法律依据的议论一直不断。 为此本文系统梳 理了与错峰生产相关的法律法规、 规范性文件和行规行约， 并对其条款规定和内容要求进行了深入剖析， 提出如下 主要建议： 地方特别是位于大气污染防治重点区域的地级市， 要加快修订和完善大气污染防治条例、 大气污染防治 法实施办法等地方性法规， 将错峰生产的适用范围、 管理体制、 监管手段、 奖惩措施等内容纳入其中。 【 关键词】 错峰生产； 法律依据； 现状分析； 完善建议 中图分类号： Ｘ２１　 文献标识码： Ａ　 文章编号： １６７３－２８８Ｘ（２０１９）０１－００８９－０７　 ＤＯＩ： １０􀆰 １９７５８ ／ ｊ􀆰 ｃｎｋｉ􀆰 ｉｓｓｎ１６７３－２８８ｘ􀆰 ２０１９０１０８９ 　 　 我国正式推行水泥错峰生产始于 ２０１４ 年， 主要是 范性文件和行规行约， 深入剖析了相关条款规定和内 坚的重要举措之一 ［１］ 。 从近两年实施效果来看， 错峰生 １　 法律法规 域环境空气质量方面发挥积极作用 ［２］ 。 不过， 通过在多 １􀆰 １　 国家法律法规 境管理要求， 尚未上升到法律层面。 这会使地方在落实 简称 《 环保法》 ） 和 《 中华人民共和国大气污染防治法 为了缓解水泥行业产能过剩， 现已成为大气污染防治攻 产能在一定程度上缓解区域大气污染防治压力、 改善区 地访谈调研发现， 错峰生产目前多为政府部门提出的环 错峰生产政策措施过程中面临缺乏法律保障的风险， 甚 至会影响到重点区域大气污染防治攻坚行动的成效。 基 于此， 本文系统梳理了与错峰生产相关的法律法规、 规 容， 提出了完善错峰生产法律依据的建议。 《 中华人民共和国环境保护法（ ２０１４ 修订） 》 （ 以下 （２０１８ 修订） 》 （ 以下简称 《 大气法》 ） 是与错峰生产最 为相关的两部国家法律法规， 相关的条款及内容如表 １ 所示。 表 １　 国家法律法规中与错峰生产相关的条款 国家法律法规 与错峰生产相关的条款 第二十二条规定， 企业事业单位和其他生产经营者， 在污染物排放符合法定要求的基础上， 进一步减少污 《 环保法》 染物排放的， 人民政府应当依法采取财政、 税收、 价格、 政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持 第二十三条规定， 企业事业单位和其他生产经营者， 为改善环境， 依照有关规定转产、 搬迁、 关闭的， 人民政府应当予以支持 《 大气法》 　 　 第九十六条规定， 县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级， 及时启动应急预案， 根据应 急需要可以采取责令有关企业停产或者限产等应急措施 《 环保法》 和 《 大气法》 均未提及 “ 错峰生产” ， 但是包含相关条款及内容， 可作为以下两种错峰生产情 形的法律依据： 一是将错峰生产作为重污染天气应急措施。 《 大气 急措施的模糊条款使用。 二是鼓励和支持行业企业错峰生产自律行为。 《 环 保法》 第二十二条规定： 企业事业单位和其他生产经营 者， 在污染物排放符合法定要求的基础上， 进一步减少 法》 第九十六条规定： 县级以上地方人民政府应当依据 污染物排放的， 人民政府应当依法采取财政、 税收、 价 重污染天气的预警等级， 及时启动应急预案， 根据应急 格、 政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支持； 第 需要可以采取责令有关企业停产或者限产等应急措施。 二十三条规定： 企业事业单位和其他生产经营者， 为改 该条款虽未明确提及 “ 错峰生产” ， 但包含 “ 停产或者 限产等应急措施” ， 可作为错峰生产纳入重污染天气应 善环境， 依照有关规定转产、 搬迁、 关闭的， 人民政府 应当予以支持。 该条款同样未提及 “ 错峰生产” ， 但是 基金项目：国家重大环境问题决策支持项目；曹妃甸区秋冬季钢铁和焦化行业错峰生产差别化管控方案研究项目 作者简介：王敏，助理研究员，主要从事气候变化与环境政策研究 通讯作者：冯相昭，博士、研究员，主要从事气候变化与环境经济学研究 文献格式：王敏，冯相昭，王彬，等．错峰生产法律依据现状分析及完善建议［ Ｊ］ ． 环境与可持续发展，２０１９，４４（ １） ：８９ － ９５． ［ ＷＡＮＧ Ｍｉｎ，ＦＥＮＧ Ｘｉａｎｇｚｈａｏ， ＷＡＮＧ Ｂｉｎ，ｅｔ ａｌ．Ｃｕｒｒｅｎｔ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｂａｓｉｓ ｆｏｒ ｓｔａｇｇｅｒｉｎｇ ｐｅａｋ ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ ａｎｄ ｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎ ｏｎ ｐｅｒｆｅｃｔｉｏｎ ［ Ｊ］ ． Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ａｎｄ Ｓｕｓｔａｉｎａｂｌｅ Ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ， ２０１９，４４（１） ：８９－９５．］ 王敏， 等： 错峰生产法律依据现状分析及完善建议 行业企业错峰生产自律行为， 符合以上条款设定范围， 地方政府可依据此条款内容， 对相关企业采取财政、 税 · ９１· 上 １０ 万元以下罚款。 （４） 明确错峰生产管理体制： 聊城市规定， 经信、 收、 价格、 政府采购等方面的政策和措施予以鼓励和支 住建部门应当会同环保部门， 根据大气污染防治需要分 持。 别提出工业企业和建筑工程错峰生产建议方案， 报同级 但是， 错峰生产还包括第三种情形， 即在大气污染 防治重点区域和重污染天气集中出现的季节推行错峰生 人民政府批准并公布实施； 相关单位、 行业、 企业的主 管部门应当组织开展落实错峰生产制度的督导检查。 产制度， 而该情形没有相关法律依据可以参考。 去年以 地方性法规虽确立了错峰生产的法律地位， 但条款 来， 生态环境部联合多部委多省市发布了重点区域秋冬 内容比较原则化， 部分措施仍缺少法律依据。 地方性法 季大气污染综合治理攻坚行动方案， 其中纳入了错峰生 产要求。 此举在国家层面处于无法可依的状态， 并且由 规中提及 “ 错峰生产” 的内容大多停留在地方政府应 当组织推行错峰生产、 可将错峰生产纳入重污染天气应 于增加了行政相对人的义务， 某种程度上还需要进一步 急措施等层面， 有关错峰生产的适用范围、 管理体制、 增强合规性。 监管手段、 奖惩措施等内容没有明确或不够充分。 此 １􀆰 ２　 地方性法规 外， 地方部分错峰生产措施仍面临缺少法律依据的风 目前， 部分省市发布的大气污染防治条例、 大气污 染防治 法 实 施 办 法 等 地 方 性 法 规 中 提 及 了 “ 错 峰 生 产” 。 如山东省早在 ２０１６ 年 ７ 月发布的 《 山东省大气污 险。 如山西将实施错峰生产的对象规定为 “ 重点排污单 位” ， 导致对未纳入当地重点排污单位名录的企业实施 错峰生产的行为缺少法律依据。 染防治条例》 中明确提出， 在重点区域和采暖季， 县级 ２　 规范性文件 月对相关条款进行了调整、 修订和完善。 ２􀆰 １　 部委层面 以上政府应组织推行错峰生产制度， 后又在 ２０１８ 年 １１ 从发布情况来看， 目前全国只 有 山 东、 山 西、 新 部委层面提及 “ 错峰生产” 最早是针对水泥行业 疆、 甘肃、 湖 北、 宁 夏、 黑 龙 江、 福 建、 四 川 ９ 个 省 化解过剩产能， 后将其演变为重点区域秋冬季大气污染 提及 “ 错峰生产” ， 占比不到三分之一。 并且， 京津冀 文件如表 ３ 所示。 工信部联合原环保部先后在 ２０１５ 年 （ 自治区） 以及聊城市 １ 个地级市发布的地方性法规明确 及周边地区、 汾渭平原、 长三角地区三大重点区域涉及 的 １１ 个省市中， 仍有 ９ 个省（ 市） 未将 “ 错峰生产” 纳 入地方性法规， 且区域性法律法规缺位。 从条款规定（ 表 ２） 来看， 主要包括以下四个方面： （１） 提出推行错峰生产制度： 山东、 山西、 新疆、 防治攻坚举措。 部委发布的提及 “ 错峰生产” 的规范性 １１ 月和 ２０１６ 年 １０ 月印发了 ２ 份有关水泥错峰生产的通 知类文件， 其中明确了错峰生产的范围、 时间安排、 监 督检查等内容， 并鼓励南方地区在春节、 酷暑伏天和雨 季安排错峰生产。 ２０１７ 年 ８ 月， 原环保部联合多部委多省市发布了 甘肃和黑龙江 ５ 省（ 自治区） 及聊城市规定， 县级以上人 《 京津冀及周边地区 ２０１７－２０１８ 年秋冬季大气污染综合 业企业（ 重点排污单位、 大型建设工程和产能过剩行业 治的重要举措， 明确了实施错峰生产的行业范围、 时间 民政府应当组织推行错峰生产， 执行错峰生产管理的行 企业） 应当在错峰生产期间， 对生产经营活动进行调整， 治理攻坚行动方案》 ， 首次将错峰生产作为大气污染防 要求和停限产力度。 同时， 为落实上述行动方案， 工信 减少或者停止排放大气污染物的生产、 作业。 山东、 新 部联合原环保部于 ２０１７ 年 １１ 月发布了 《 关于 “ ２＋ ２６” 针对采暖季节。 通知》 ， 在完善相关错峰生产措施的同时， 提出了制定 疆、 黑龙江 ３ 省（ 自治区） 和聊城市明确规定错峰生产仅 （２） 纳入重污染天气应急措施： 新疆、 甘肃、 福建、 湖北、 宁夏、 黑龙江 ６ 省（ 自治区） 规定， 根据重污染天 气应急需要， 县级以上人民政府可将责令有关企业（ 重 城市部分工业行业 ２０１７－２０１８ 年秋冬季开展错峰生产的 错峰生产方案、 公告企业名单、 确保方案落实、 加强监 督检查、 强化考核问责、 加大宣传引导的工作要求。 ２０１８ 年 ９、 １０ 和 １１ 月， 生态环境部联合多部委多 点排污单位或有关企业事业单位和其他生产经营者） 错 省市相继发布京津冀及周边地区、 汾渭平原和长三角地 峰生产纳入应急措施， 采取应急措施应当事先告知相关 区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案。 方案进一步 单位和个人， 相关单位和个人应当配合。 明确要因地制宜推进工业企业错峰生产， 要求各省制定 （３） 规定罚款情形和标准： 湖北、 宁夏和福建 ３ 省 （ 自治区） 规定， 对于重点排污单位（ 或有关企业事业单 重点行业差异化错峰生产绩效评价指导意见， 各城市制 定错峰生产实施方案， 细化落实到企业具体生产线、 工