从宋代财政史看中国古代国家制度的地方化

从宋代财政史看中国古代国家制度的地方化内容摘要：

· 14 · 的新旧材料 , 提出有创见的新问题 , 适应于学术发 展的新潮流 , 努力开创自己进行研究的新领域 。 收稿日期 　2007 —02 —26 作者卢向前 , 浙江大学中国古代史研究所教授 。 从宋代财政史看中国古代国家制度的地方化 包 伟 民 (浙江大学 历史系 , 浙江 杭州 310028) 　　本文所讨论的“制度” , 指以国家法令或政令 视地域差异 , 从而损害行政效果的现象 。典型事 形式确定的规范 , 可称之为国家制度或狭义的制 例可举宋神宗新法时期在全国范围推行的免役 度 。 本文不讨论社会习俗意义上广义的制度 , 如 法 , 但这一出钱代役的新法并不能全都适应全国 “租佃制度”等内容 。 不同地区的客观情形 , 因而成为反变法派指责新 国家制度起着规范人们行为的作用 , 因此是构 法的一个口实 。 虽然国家行政有时不可能不考 成某一特定历史时期人类社会基本特征的重要内 虑到地域差异 , 历代立制 , 因地制宜 、区别对待的 容之一 ,在史学研究中具有基础性的地位 。 事例也不少 , 总体倾向不免是重全局 、轻局部 。 中国是一个地域广大的国家 , 江南塞北 , 大漠 但立法者的愿望与法令的具体实施常有距 海滨 , 不同区域间无论是社会文化还是经济生活 离 。 就宋代财政史的例证看 , 影响国家制度呈现 都存在着明显的差异 。近年来 , 随着研究的深入 , 地方性特色的主要原因 , 还不在于立法者对地域 在社会 、经济 、文化等层面 , 人们对区域差异已有 差异的认识 , 而是中央与地方财政的实际需要 。 相当的认识 , 表现之一就是在这些领域区域史研 作为一个中央集权的财政体系 , 就其原则而 究成果丛出 , 蔚为胜观 。但在国家制度层面 , 传统 言 , 中央政府所强调的无疑是天下一体 , 各地财 的观念却还较多地影响着我们的认识 。历来研究 赋通融均济 。 因此宋代各路负责财政事务的转 对传统国家制度之中央集权体制的强调以及近半 运司长官的基本职掌之一 , 就是要足“郡县之费” 个多世纪以来 , 大陆学术界在教条主义“历史理 (《 宋史》 卷 一六 七《 职 官志 七》 , 中华 书局 点 校本)。 实 论”的影响下 , 重视“放之四海而皆准” , 强调研究 际情形不免与此大相径庭 。 如果说北宋初期地 “规律” , 都从不同角度影响着我们形成在对国家 方财政相对宽裕 , 中央政府也确能在一定程度上 制度认识中重全局而轻局部的倾向 。 做到天下财赋通融均济 , 然大致从北宋中期起 , 数年前 , 笔者曾就制度史研究的议题 , 延集高 赵宋政权对于地方财政的管理原则实际已发生 明 , 专题讨论 。(参见 包伟民主编 : 《 宋代制度史研 究百 明显转变 。南宋胡寅(1098 ～ 1156 年)在与上司 年: 1900— 2000》 , 商务印书馆 2004 年版)当时也有不少 的一封信中所言十分明确 : “伏蒙谕以一路之资 , 议论涉及中国古代国家制度的地方化问题 , 然未 供一路之费 , 此天下之正理 。”(胡寅 : 《 斐然集》 卷一 能深入 。 现谨以宋代财政史的例证略陈余义 。 五《 与置制参政》 , 影印文渊阁四库全书本)所说就是每 所谓制度的“地方化” , 指的是国家制度在制 一路分基本依赖本地财政收入 、独立核算的理财 订与实施之中呈现地域性差异 。 产生这种差异 精神 。在各路分内部 , 可以说就是“ 以一州一县 的原因是多层面的 , 从制度制订者一方说 , 有主 之力 , 供一州一县之费” 。 在这种各路州郡独立 动与被动之别 ; 从差异性现象的性质而言 , 则有 核算的理财格局之下 , 可以想象 , 各地财政收入 法内与法外之异 。 与开支畸轻畸重局面会随之出现 ; 相应地 , 州郡 中国帝制时期的国家实行的是中央集权的 为了应对各自独特的财政局面 , 在财政的收与支 君主专制政体 , 立法的基本精神是天下一体 , 海 方面也会因事创制 , 自行其事 , 从而使得本属天 内通行 , 因此制度的制订不免常有因求一律 , 忽 下一体的财政体制呈现一人千面之相 , 也就在情 · 15 · 理之中了 。 宋代地方政府在财政管理方面的因事创制 , 紧 , 州县财政在账务 、仓库等各方面的管理制度均 出现混乱 , 管理地方财务账籍的各种制度越来越 自行其事 , 集中体现在笔者曾指出的国家财务制 无法落实 。 北宋末年讲议司论州县收支官物时已 度之地方化现象上 , 即调整国家财政制度 , 使之 称 ,“账内官物与簿历不同 , 簿历内又与仓库见在 适应于地方的需要 。在历史现实中 , 这种调整多 属法外行为 。 主要表现如下 : 不同 。至有账尾见在钱物一二十万 , 而历与库内 全无见在 。 攒造驱磨申奏 , 徒为无用之空文”(同 账 不 上 报 前书“职官”六二之六 ★)。南宋更甚 。绍兴二十六年 (1156 年) 正月二十七日 , 权户部侍郎钟世明上言 中央集权的财政制度之主要体现之一 , 是中 央计司得以周知天下各级财务部门的收支账目 。 提到 : “诸路州军钱物 , 并合隶军资库 。近年以来 , 州军多将拘到钱物别置库眼赤历拘收 , 以为羡余 北宋元丰以前 , 诸路州军岁造计帐供省 , 三司得 之献 、公库之用 。 ”(同前书“ 食货”五二 之三三)以致州 以总知天下岁收岁支总数 。元丰三年(1080 年) 《 皇宋中 兴 军财赋 , “惟凭赤历 , 难以稽考”(留正等 : 两朝圣政》卷五五 , 商务印书馆选印委宛别藏本)。 改州军供帐制度后 , 转运司除将各州军钱粮物帛 等收支主项别造计帐申省外 , 还需上报一路《收 地方州军财不入库现象 , 原因无非有二 : 其 支见在钱物状》 , 中央仍能借此知天下财计出入 一 , 州军防止上级计司非理“ 之大数 。 至北宋末年 , 这一制度虽未废止 , 但在 本地财政开支的需要 ; 其二 , 方便地方官吏营私 国家财政管理的实际中 , 根据赋税制度的规定所 征取的钱物正额与实际岁收之间以及中央规定 舞弊 。比较常见的是将大量财赋拨入公使库 , 以 供官吏挥霍 。 绍兴二十八年湖北总领逢当霖上 拨留的财税与州军实际经费开支之间愈见脱节 。 奏提到的一个例子是 : “近年又复辄将在仓米斛 到南宋 , 就更加严重 , 中央政府不知州军岁收岁 出粜 , 取其价值 , 以资妄用 , 此殊可骇 。”(《 宋 会要 支实数 , 已非 一时一地的现 象 。 宋廷虽 屡次下 诏 , 令州军供具出纳实数 , 但仅具文而已 。 当时 辑稿》“ 食货” 五四之八) 的户部 , 除上供钱物外 , 仅能掌握各地常平钱谷 、 刷”钱物 , 以保证 赋 不 依 法 户口 、税租(即两税正额)之数 。但即便常平钱谷 宋初以来的制度 , 赋税课利的征敛有严格规 及户口 、税租 , 诸路州军也多“迁延日月 , 不即供 申” , 户部无可奈何 。(《宋会要辑稿》“食货” 五六之六 定 , 创赋增税之权 , 集中于中央 , 不容地方染指 , 二 , 中华书局影印 本) 两宋时期 , 中央计司曾数次编修会计录 。北 “在法 : 受纳应纳数外辄收羡余 , 或辄他用 , 及非 法擅敛 , 并有 断罪条 法” (同 前 书“ 食 货” 一 ★之一 宋会计录一般都包括中央与地方的所有财政收 三)。 但由于地方财政入不敷出 , 大多亏空 , 完全 支 。 而南宋庆元三年(1197 年)所修《庆元中外 按照国家法令征发赋税 , 根本无法满足上供及本 会计录》 , 实际仅包括东南闽广诸路供输中都的 钱物数而已 , 连支付蜀口御前大军的四川总领所 地开支 , 因此州县多“不免创于二税之外 , 别作名 色 , 巧取于民”(《 晦庵 先生 朱 文公 文集》 卷 一 一《 庚子 的钱粮也未计入 , 各地州军经费出纳更无从知 应诏封事》 , 四部丛刊初编本), 即于法外大量科敛 。 晓 。(《 宋会要辑稿》“ 食货” 五六之六九) 故立有“擅增岁赋法”(同前 书“ 食货” 六 四之 七六)。 一般来讲 , 地方政 府在“ 巧取于民” 的过程 现存文献所载有关南宋时期的财政数据 , 如 上供 、经总制 、折帛 、月桩 、籴本等钱 , 无一不是中 《 蒙 斋文 集》 卷 二《 知徽 中 , 较少“凿空白撰” , (袁甫 : 州奏便民五事状》 , 武英殿聚珍本)多依法定赋税因缘 央计司征调地方财政的项目 ; 南宋时期不仅如酒 延展 , 征收附加税 , 国家关于赋税征收的统一制 税等岁入不见于全国总收数 , 即如国家正赋两税 度也因此演化出多种“地方版本” 。 的全国总收数也付诸阙如 。 关于两宋地方税制的混乱 , 学者相关研究不 少 。除附加税外 , 笔者还曾归纳有科敷 、征榷 、科 财 不 入 库 罚 、行政手续费等几个方面(参见《 宋代地方财政史研 两宋国家财务管理制度 , 对留供地方岁计财 究》 , 上海古籍出版社 2001 年 版, 第 170 ～ 183 页), 具体 物的账务 、仓库等方面都有严格的规定 , 以防官吏 作弊 。从北宋中后期起 , 随着地方财政预算的吃 不必赘述 。 这里仅举两则记载 , 以反映其严重的 程度 。 南宋朱熹(1130 ～ 1200 年)曾数次出守地 · 16 · 方 , 当属廉 吏 。 绍熙元年(1190 年)朱 熹出知 漳 州 , 曾致信刘钥 : “诸邑惟漳浦最狼狈 。诸事如鬻 诏敕之外其他较低层面的制度记载不足 , 更由于 制度的变异常为法外之举 , 很少直接见诸记载 , 盐 、子斗 、折豆 , 皆非法 。”但虽明知其非法 , 却 又 “活”的制度史的研究无疑要求学者具备更犀利的 “坐视半年 , 未有可下手处” 。(《晦庵先生朱文公文集 · 续集》 卷 四上《答 刘 晦伯》)这当然是因为这些“非 眼光 , 更敏锐的问题意识以及投入更多的精力 。 正如“地方化”视角所启示的 , 制度的制订与 法”之入为地方财政所必需 , 不能舍弃 。 又据记 实施有时是“两张皮” , 大一统帝国既然无法使天 载 , 连州贵阳县地方财政“弊于吏奸” , 乃至“人户 《 范太 下真正做到“上下相维 , 轻重相制”(范祖禹 : 二税入纳之数 , 官中不得而知 , 但以某押录名下每 日纳钱若干 , 郡中督催 , 则吏分头任责 , 官中但给 史集》 卷二二《 转 对条 上四事 状》 , 影 印文 渊阁 四库 全书