财政分权, 政绩考核力度与地方政府公共财政支出偏好

财政分权, 政绩考核力度与地方政府公共财政支出偏好内容摘要：

2015 年 9 月 第 13 卷 第 5 期 Vol.13 No.5 Sep. 2015 夏明： 江理性和行为的交响曲 畅院论智慧 财务学： 湖北经济学院学报 2015 年 9 月 湖北经济学院学报 Journal Journal of of Hubei University第of13 Economics 卷第5期 doi:10.3969/j.issn.1672-626x.2015.05.009 财政分权、 政绩考核力度与地方政府 公共财政支出偏好 郑延冰 渊中国社会科学院 研究生院袁北京 102488冤 摘 要院尽管晋升锦标赛理论在解释我国地方政府的财政支出偏好方面具有较强的说服力袁但也面临不少批评遥作 为对锦标赛理论的一个有益补充袁本文以中央与地方政府间契约关系为出发点袁在 Holmstrom 和 Milgrom渊1991冤的框 架下袁构建了一个多任务委托代理模型袁说明地方政府在这种契约关系下袁可能将有限的财政资源投向那些能够相对 准确度量和中央考核力度大的任务上面去遥 这一趋势会随着财政分权程度的增加而得到加强遥 关键词院晋升锦标赛曰财政分权曰政治集权曰财政支出偏好 中图分类号院F202 文献标识码院A 文章编号院员远苑圆原远圆远载渊圆园15冤05-0064-06 一尧引言 改革开放以来袁财政分权已经成为我国经济体 訛 譹 制改革的一项重要成就袁 它调动了地方政府 发展 经济的积极性袁推动了地方经济发展袁 [1-2] 但是也导 致地方政府过于重视经济发展而忽视了公共物品 的供给遥 [3] 随着国家经济的发展袁居民对教育尧医疗 等公共服务的需求愈加迫切袁地方政府经济发展型 政府的定位越来越不合时宜遥 显然袁中央政府也意 识到了地方政府现时定位的重大缺陷袁也做出了很 显著的增加袁由 2005 年的 22.82%增加到了 2009 年 的 43.02%袁但与绝大多数 OECD 国家动辄超过 50% 的比例相比袁 我国地方政府在社会性支出方面的比 重依然偏低遥 一般而言袁 世界各国的地方政府都存在着财政 支出偏好袁 其中一个重要的影响因素就是地方政府 间存在竞争遥 Oates 和 Schwab尧Taylor尧Keen 和 Marc鄄 hand尧Qian 和 Roland指出袁地方政府间的竞争会导致 公共支出的系统性扭曲袁出现政府支出结构无效率袁 大的努力来推动地方政府实现转型袁并取得了一定 基础设施过度供给袁 直接消费的公共物品则供给不 的成效袁但是中国地方政府转型之路依然艰辛遥 这 足袁造成地区环境恶化以及社会福利的净损失遥 訛 一点从地方政府支出结构的统计数据便可看出袁 譺 然而袁这一观点并不一定适用于中国袁其中最重要的 截至 2009 年袁 经济事务支出在地方政府一般预算 支出中所占的比重已下降为 28.25%袁 远远低于 2006 年的 36.85%袁但是与大部分经合组织渊OECD冤 国家 15%左右的比例对比袁我国地方政府在这一方 [4-7] 原因就在于中国独特的政治和经济体制所确定的地 方政府间的竞争不同于西方国家遥确切地说袁是地方 官员的激励机制不同于西方国家袁 即西方国家的政 府官员所关心的是居民的选票袁 而我国官员则主要 面的支出仍显偏高遥 从社会性支出比重的角度来 考虑通过政绩获得上级政府的认可袁进而获得晋升遥 看袁中国地方政府一般预算支出中用于教育尧医疗 国内不少学者对此也做了很多的研究袁 其中影响最 和社会保障的支出在 2004要2009 年的 6 年间有了 大的是政治晋升锦标赛理论遥 周飞舟从制度上分析 收稿日期院2015-08-25 作者简介院郑延冰渊1986-冤袁男袁河南平顶山人袁中国社会科学院研究生院博士研究生袁主要从事公共部门经济学尧公司治理结 构理论研究遥 64 郑延冰： 财政分权、 政绩考核力度与地方政府公共财政支出偏好 [8] 会降低袁准确度会提升袁从而会影响到地方政府的 周黎安尧杨宝剑尧姚洋等尧徐现祥等尧王贤彬等尧陈钊 财政支出结构遥 因此袁本文所关心的问题主要是院在 等基于中国独特的政治经济特征袁提出了政治晋升 中央政府增加对某项公共支出的考核力度的情形 锦标赛理论袁他们分析了中国地方政府主要官员所 下袁随着财政分权程度的提高袁地方政府的行为是 了集权化的行政体制本身会内生出野锦标赛冶机制遥 面临的政治激励袁认为这些官员间存在的以 GDP 增 否会发生变化袁是否还如锦标赛理论所预期的那样 长率为主要考核指标的政治晋升锦标赛是他们追 继续忽视公共服务支出钥 如果考核力度不同袁财政 求经济增长的主要政治动力袁政府会因此将更多的 分权程度的提高对地方政府支出偏好的影响又会 财政资源投向经济发展袁而非公共服务遥 [9-16] 因此袁在 这种政治激励的指引下袁地方政府必定重视经济建 设而忽视公共服务袁导致政府支出结构出现扭曲遥Li 和 Zhou尧乔坤元利用相关数据证明了省级领导人的 晋升概率随着其辖区的经济增长率的提高而增大袁 [17-18] 怎样钥鉴于我国地方政府面临着转型的现实要求袁对 这些问题的考察具有一定的现实意义遥 二尧模型分析 事实上袁我国中央政府与地方政府之间的契约 关系主要包含两个方面院财政分权与政治集权遥 财 张军等尧方 政分权使地方政府获得了决定财政支出的自由度袁 红生和张军尧傅勇也都获得了地方政府偏好经济性 而政治集权深深影响了地方政府财政支出的结构袁 即晋升锦标赛模式在中国确实存在遥 支出而忽视社会性支出的经验证据遥 [19-20][3] 决定了地方政府的定位袁 塑造了地方政府行为特 不可否认袁政治晋升锦标赛对中国地方政府官 征遥 在这种分权契约下袁中央和地方政府的关系发 员间的竞争机制做出了一个有益的探索袁也获得了 生了显著的变化袁地方政府不再受到中央政府的严 部分经验证据支持袁但是该机制并不能全面地解释 格控制袁而是拥有了一定程度的自主权袁成为中央 地方政府的偏好遥 首先袁锦标赛机制要求中央政府 政府在地方上的代理人袁承担发展经济和为居民提 在评价地方政府的政绩方面有可供选择的能够准 供公共服务等职能袁中央政府则通过人事控制和绩 确度量地方政府政绩的考核指标袁然而受考核指标 的可操作性及可对比性的限制袁中央政府在考核地 方政府政绩的时候只能将 GDP 增长率作为主要考 效考核来影响地方政府遥 Holmstrom 和 Milgrom 认 为袁当代理人面对多项任务时袁如果有的任务考核 指标无法测度袁那么代理人将会在这些任务上投入 核指标遥这就意味着在锦标赛机制下袁除 GDP 外袁其 更少的努力袁而将更多的努力投入到可以测度的任 他支出责任都会被地方政府所忽视遥 显然袁这种观 务上遥 [22]基于他们的研究袁本文构建了一个地方政府 点过于绝对遥 陶然等也对晋升锦标赛制度提出了批 在面临多任务时的模型袁并考虑了中央政府考核力 评袁 认为地方领导人的选拔标准实际上是多元化 度对地方政府行为选择的影响遥 的袁而非单一的经济增长指标袁并且经济的考核会 导致数据的扭曲遥 [21]其次袁晋升锦标赛强调中央对地 方政府的绩效的渊GDP 增长率除外冤考核指标面临 着量化难题袁并没有进一步考虑中央政府的考核力 度与指标量化程度之间的关系曰显然袁随着中央政 府对某些指标考核力度的加大袁会提高相关考核指 标的准确度袁即相关考核指标的方差会因考核力度 的加大而降低袁这也可能会对地方政府的行为产生 相应的影响遥 本文认为袁诚然 GDP 增长率是考核地方官员政 绩的一个良好指标袁 使地方政府重视经济发展袁但 是这并不意味着地方政府一定会忽视公共服务遥 其 在 Holmstrom 和 Milgrom 的模型框架下袁 本文 假设地方政府面临着两种任务 1 和 2遥 地方政府的 努力向量为 e=e渊e1袁e2冤袁e1尧e2 分别为两项任务上所做 的努力曰努力的期望收益分别为 B1渊e1冤尧B2渊e2冤袁期望 收益向量为 B=B渊e冤=B渊e1袁e2冤曰努力的成本向量为 C=C渊e冤=C渊e1袁e2冤袁C1渊e1冤尧C2渊e2冤分别为两种努力的 成本袁这意味着 Cij=0袁i屹j遥 中央政府通过观测地方 政府的政绩指标向量 y渊y1袁y2冤=u渊e1袁e2冤+着 来决定地 方党政主要官员是否获得晋升袁其中袁y1=u渊e1冤+着1尧 y2=u渊e2冤+着2袁着1尧着2 为随机冲击袁它们服从正态随机分 布袁其均值为 0袁协方差矩阵为吟遥 再假定中央政府 是风险中性的袁地方政府是风险规避的袁且其效用 原因在于虽 然公共服 务方面的 考核指标相 对于 函数是不变风险规避效用函数遥 地方政府的收益函 大对相关指标的考核力度袁这些指标测量误差程度 琢+茁Ty袁地方政府的确定性等价收入为院 GDP 增长率难以量化和测度袁但是如果中央政府加 数为线性的条件下袁其收益函数 s渊y冤=琢+茁1y1+茁2y2= 65 湖北经济学院学报 2015 年 9 月 CE=琢+茁Ty- 1 籽茁T吟茁-C渊e1袁e2冤 2 渊1冤 核努力为 a1尧a2袁则 滓12尧滓22 分别为 a1尧a1 的函数袁且满 府的绝对风险规避系数袁 1 籽茁T吟茁 为风险成本遥 通过 2 也会对地方政府的激励强度产生影响袁进而影响到 其中袁琢+茁 y 为地方政府的期望收益袁籽 为地方政 T 对 e1袁e2 求导袁可以得到地方政府的激励相容条件院 渊e1袁e2冤沂argmax茁 y-C渊e1袁e2冤 渊2冤 T 中央政府的期望收益为院 B渊e1袁e2冤-E{s(y)}=B渊e1袁e2冤-琢-茁 y 足 d滓i <0袁i=1尧2遥 中央政府对不同任务的考核力度 dai 2 地方政府的行为选择遥 d茁1 = -B1籽C11 d滓12 >0 da1 渊1+籽C11滓12冤 da1 渊11冤 从本文的模型可以看出袁在地方政府面临着多 渊3冤 任务时袁地方政府的选择行为不仅会受到任务指标 中央政府的目标是实现社会总体收益最大化袁 可测性程度的影响袁还会受到中央政府考核力度的 即中央政府是为了最大化社会总体的确定性等价 影响遥 首先袁可测性程度高的指标会给地方政府带 收入院 来强激励袁进而导致地方政府把过多的精力和资源 T maxTCE=B渊e1袁e2冤-1/2籽茁T吟茁-C渊e1袁e2冤 渊4冤 茁i=Ci渊e冤 渊5冤 由渊2冤式可得院 式渊5冤决定了 e 是 茁 的函数袁即 e=e渊茁T冤遥 对式 渊5冤求导得到院 坠茁 =[C ] ij 坠e 渊6冤 为了简单起见袁假设两种任务之间是相互独立 的